我国拟对集体土地征收立法解决补偿过低等问题

　　13日，国务院总理温家宝在达沃斯夏季论坛回答城镇化问题时直言，土地问题根本上与制度有关，农民合法的土地得不到应有的保障，现有的财税制度在相当程度上还存在着“土地财政”的现象。这造成一手从农民那里廉价得到土地，另一手又高价卖给开发商。他明确表示，必须从制度上解决这些问题。那么，发生在集体土地上越来越多的房屋征收和拆迁问题究竟如何解决？立法又应如何面对“土地财政”困局？

　　北京大学法学院教授沈岿日前向本报记者透露，目前正酝酿立法解决集体土地征收和补偿中存在的问题，诸如补偿标准过低、补偿不公、失地农民生活保障、暴力强拆等。

　　立法迷局背后的思变

　　与国有土地征收和补偿同样重要，甚至在当前情势下更加凸显的集体土地征收和补偿问题，正在纳入立法者的考虑范围。

　　去年底，受唐福珍拆迁自焚事件的影响，包括沈岿在内的北京大学五位学者向全国人大常委会提交了对拆迁条例合法性审查的公民建议，引起舆论广泛关注。

　　上述行动加快了拆迁条例修改的进程，国务院法制办在今年1月底公布了国有土地上房屋征收与补偿条例征求意见稿(以下简称“国有土地征收条例”)。值得注意的是，该征求意见稿适用范围为国有土地上的房屋征收与补偿，对于大量出现的“唐福珍们”的集体土地征收和拆迁问题，则无能为力。

　　如今，征求意见过去已半年，国有土地征收条例一直未能出台，但多位知情人士表示，国有土地征收条例并未“胎死腹中”，而国务院法制办亦从未停止过立法工作，只是在思路上有些变化。与国有土地上房屋征收和补偿同样重要、甚至在当前情势下更显重要的集体土地征收和补偿问题，正在纳入考虑范围。

　　中国政法大学副校长马怀德坦言，国有土地征收条例遭遇地方政府阻力是现实，如果匆忙出台却得不到实施或很难实施，还不如慎重、认真地制订一部能有效实施的法规。

　　集体土地更应受保护

　　没有匆忙地推出国有土地征收条例，而是统筹考虑集体土地和国有土地的征收问题，这是个进步，但进度希望能快一点。

　　沈岿介绍说，国有土地上房屋征收和补偿问题，已由全国人大通过修改城市房地产管理法的方式，把制定具体规定的权力授权给国务院，而国务院亦只能据此对国有土地上房屋征收和补偿立法。至于集体土地上房屋征收和拆迁问题，则需另寻出路解决。

　　沈岿透露，目前国务院有关部门正在考虑如何解决集体土地征收问题。他分析，可以通过修改土地管理法及其实施条例的方式来解决，亦不排除同时制订一部具体细致的集体土地征收和补偿条例的可能。

　　马怀德亦向记者表达了集体土地征收立法的必要性。他认为，目前大家注意力都集中在国有土地征收条例上，但城市可用的土地越来越少，地方政府现在大部分的征地和拆迁都是在集体土地上进行的，由于该领域立法比较薄弱，没有一系列的程序保障，其立法必要性远高于城市拆迁立法。

　　代理过600多起拆迁案件的北京盛廷律师事务所主任杨在明介绍，这些拆迁案中，集体土地征收和国有土地征收的比例约各占一半。

　　马怀德认为，集体土地更应保护。城市土地所有权是国家的，但农村集体土地不同，“你从农民手里把集体土地转变成了国有土地，把不是你的东西变成你的东西，从某种意义上说，集体土地征收的程序、条件、补偿标准，都应当比国有土地使用权收回更严格。”

　　他坦言，没有匆忙地推出国有土地征收条例，而是统筹考虑集体土地和国有土地的征收问题，这是个进步。“但进度希望能快一点。技术上都好操作，关键是立法机关需要下决心。”

　　“公共利益”认定之困

　　“公共利益”如何认定仍有不同看法，地方政府征地时会不会找出一百条理由来说这就是“公共利益”？

　　对于集体土地征收的立法模式，沈岿认为，重点应当考虑征地补偿标准、征地补偿费如何分配、失地农民保障等方面。

　　马怀德认为，立法需要妥善处理几个问题，首先是所有的征收、征收补偿标准、征收决定，都应有公众参与；同样重要的是程序，包括征收征用的启动、公告、如何确定征收范围、征收方式、补偿方式、补偿标准，都应该在立法中细化；此外，公平是最重要的，所有的补偿都应有一个相对为多数人接受的标准，只有公正才会让各界接受。

　　对于无法回避的“公共利益”认定问题，沈岿认为仍宜借鉴国有土地征收条例征求意见稿所采取的列举方式。

　　2004年，全国人大常委会修改土地管理法并规定，国家为了“公共利益”的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但土地管理法实施条例自1998年出台后，一直未作修改。

　　没有匆忙地推出国有土地征收条例，而是统筹考虑集体土地和国有土地的征收问题，这是个进步。但进度希望能快一点。关键是立法机关需要下决心。——中国政法大学副校长马怀德

　　沈岿举例说，目前集体土地房屋征收和拆迁比较多的是城中村。在很多地方政府看来，改造城中村就是“公共利益”，类似于国有土地上房屋征收所涉及的旧城改造。“当然城中村确实存在脏乱差，政府如果不管，会成为中国特色的贫民窟，但能否一概认定城中村改造就是‘公共利益’？这个有不同认识。”

　　杨在明也表示，地方政府征地时会说是为了“公共利益”，但谁知道什么是“公共利益”呢？他以国有土地征收条例征求意见稿列举的“公共利益”为例表示，“实际上没有操作性，政府可以把任何一个征地项目套进去，会找出一百条理由来说这就是‘公共利益’。”

　　农民可能难享土地增值

　　城市扩张主要依赖周边土地，提高集体土地征收的补偿标准就会使政府成本增加，形成城市化资金的缺口。

　　目前集体土地征收中涉及补偿的费用为三类：土地补偿费、地上附着物补偿费和青苗补偿费。土地补偿费归村集体经济组织所有，后两者归所有者所有。

　　如果立法规范集体土地征收和补偿，最大困难在于如何确定补偿标准。沈岿分析，集体土地在没有转为国有土地时，没有真正的市场价值。中国土地市场是由国家垄断一级土地市场，土地转为国有以后，通过诸如招拍挂等方式形成土地使用权的市场价值。

　　但农村的土地使用权价值，因不能进入到一级土地市场，并不能简单地用市场价去补偿。如果以国有土地上房屋拆迁的价格(暗含土地使用权价值)去补偿，又会产生比如土地增值归谁所有等问题。

　　沈岿认为，土地增值通常并不是农民投入形成的，而是政府或开发商投入资金对周边地区进行开发建设等诸多因素造成的。农民作为土地所有权人，应当享有获得收益的权利，但把土地增值全部“归私”，又忽视了社会的投入与贡献。这就带来一系列问题，补偿标准由国家统一规定，还是国家仅提供指导性的标准，把权力交给省级政府？制订补偿标准时，是否需要广泛征求意见？农民意见在多大程度上应予听取？都有很大争议。

　　如果将集体土地征收纳入中国当前的城市化进程中考虑，则问题更为复杂。马怀德分析，目前城市扩张主要是依赖城市周边的土地，提高集体土地征收的补偿标准就会使政府支付的成本会大幅增加，形成城市化资金的缺口。

　　“土地财政”成立法障碍

　　如果不解决土地财政问题，即使提高了征地补偿标准，政府也会把成本转嫁给社会，导致房价高涨。

　　无论是国有土地上房屋征收还是集体土地征收，立法共同面对的是“土地财政”问题。沈岿直言，如果政府始终不让利，就不可能降低地价，如果不解决土地财政问题，即使提高了征地补偿标准，政府也会把成本转嫁给社会，导致房价高涨。

　　杨在明表示，集体土地征收政府看中的是土地出让金，补偿金一亩地三四万、五六万，但变为国有土地后进入土地市场卖给开发商时，就成了几百万，政府赚了巨大差价，从物理形态上讲，集体土地和国有土地应该是同地同价，但从法律性质上讲，待遇相差太大。

　　中国社科院财贸研究所财政与税收研究室副主任杨志勇认为，如果土地不是事实上为地方所有，也不会有中国式的土地财政问题出现。他亦直言，土地财政不见得就不好，未来怎么改地方政府还会有土地财政，但现在靠土地出让金，未来可能靠土地、房地产相关的税收，“转变的是土地财政的模式，而不是土地财政本身。”

　　杨志勇分析，把集体土地转化成国有土地、转化成国家财富的过程中采取了一些比较野蛮的办法，这就需要建立一个合理的国家财富流动机制。

　　对于地方政府声称的城市化资金来源问题，杨志勇坦言，靠中央来解决一部分城市化所需的资金是不够用的，远远满足不了需求，而所谓“市场价”补偿因为难以说得清楚什么是“市场”，造成了事实上操作的困难，“可能的办法是，怎么能让那些农民共享城镇化的收益，比如可以考虑入股、分红等形式让农民分享未来的土地收益，这样可能会减少很多矛盾。”

　　在沈岿看来，解决土地财政问题有赖于财税体制改革。1994年分税制改革后，越来越清楚地看到地方政府靠土地来经营城市的趋势。农民的利益被剥夺，但随着农民权利意识的增强，农民也越来越清楚地感受到不公平。如果不改变这种情况，矛盾会越来越激化，人民就会失去对政府的信心。“立法最大障碍就是土地财政问题，这需要中央的政治勇气。”

　　政府不得变身开发商插手土地拆迁 须退出一级开发

　　从明年4月开始,土地储备机构将不再直接从事土地一级开发工作。

　　国土资源部近日发文明确,在2011年3月底前,土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩,各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。

　　按照规定,土地储备机构具有从事土地一级开发的权力,但同时进行土地开发和土地收储,容易留下腐败空间,这也被业界诟病为“左手倒右手”。

　　有业内人士分析认为,土地储备机构退出一级开发,有利于一级开发市场的公开透明运作。

　　“土地一级开发”还给市场

　　土地储备机构从事土地一级开发有其制度支持。按照国土部、财政部和央行于2007年联合印发的 《土地储备管理办法》规定,土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。

　　事实上,不少地方的土地一级开发工作正是由土地储备部门完成。据了解,除直接从事一级开发之外,一些土地储备部门成立“城市建设开发投资公司”,进行融资和一级开发,即“政府行为,公司运作”。

　　一位不愿具名的业内人士向《每日经济新闻》记者表示,在很多地方,政府插手一级开发市场的力度较大,有些地方的土地储备机构甚至垄断了一级开发市场,这很容易造成腐败。

　　他表示,退出一级开发,意味着土地储备部门将只能进行土地收储工作,一级开发将完全由企业按照市场规律进行操作,相当于“切断了一只手”。

　　中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云向记者表示,土地储备部门的退出,有利于压缩腐败空间,并使一级开发市场的运作更加公开透明。

　　华业地产副总裁陈云峰则认为,个别地方政府存在刻意提高一级开发成本,从而推涨地价的行为。上述规定将对此有所遏制。

　　事实上,与土地买卖相比,一级开发的利润非常低。按照北京市的规定,企业用自有资金进行土地一级开发的,规定利润不超过8%;贷款进行一级开发的,利润不超过2%。

　　上述业内人士表示,在拥有相关的法规支持的情况下,国土部此举的主要目的不在于压缩地方利润,而在于减少行政操作,促进市场化运作。

　　政府还须充当“组织者”

　　鉴于土地一级开发的特殊性,政府机构并不会完全退出。陈云峰向《每日经济新闻》记者表示,一级开发最困难的环节在于拆迁,在这个过程中,政府的效率显然高过企业。

　　一直以来,各地不断发生由拆迁带来的冲突事件,并逐渐演化成一种社会现象。

　　陈云峰表示,拆迁成本占据了一级开发成本的主要部分,拆迁补偿款是双方最难达成一致的地方。同时,在拆迁过程中,企业经常会面对一些“有政府背景的建筑”。

　　他表示,在一级开发过程中,政府机构的作用十分“微妙”。如果政府完全退出,企业将面临开发成本和开发进度的风险;如果政府直接操作,则不利于市场的公平竞争。

　　在很多业内人士看来,政府机构并不会完全退出一级开发市场,而是采取北京国土局的操作方式,进行“主导开发”。记者还发现,在国土部的表述中,强调国土资源部门“不得直接从事”土地的一级市场开发,而非完全退出。

　　去年底,北京市国土局宣布,土地一级开发将由政府作为开发主体投资,委托企业具体实施。北京市国土局局长魏成林曾表示,由政府主导的土地一级开发,成本将比企业的操作降低1/3。

　　按照北京市的规定,政府主导的土地一级开发模式为:政府向银行争取授信,获得的贷款用作拆迁补偿款,此后,受到委托的企业进行土地整理,并根据区域规划和经济发展确定土地用途,通过市场的公开出让。

　　邹晓云表示,政府开发与政府组织开发是不同的概念,至少在目前的情况下,政府组织的一级开发更有效率。