近年来，布尔津县旅游业以及相关产业已成为该县的重点税源之一，就2007年而言，旅游服务业实现税收1851万元，占该局完成税收收入4946万元的37.42%；比2006年增长49%；与此同时，旅游服务业实现的税收也占到2007年地方财政收入的36%，成为县财政收入的一个重要组成部分。
一、旅游服务业的税源结构及分布特征
目前，布尔津县服务业的税源结构主要是旅游业及其相关的饮食业和旅馆业税收，2007年此部分税收占到全部服务业税收的97%.2007年，据官方数据统计，布尔津县接待游客突破100万人次，实现旅游收入7.75亿元，较2006年分别增长17%、14%.全县旅游业占GDP的比重为43.9%，旅游业拉动GDP增长11.6%个百分点。但事实上，2007年地税部门完成税收收入4，946万元，其中旅游服务业税收为1，851万元，占全部收入的37.42%，税收的贡献率仅为2.4%.为何会出现这样的情况，笔者认为主要是由以下几方面原因造成的：
（一）季节性经营因素，导致税源呈“短线”分布状态
从当地经济发展情况来看，目前经济发展还是主要依赖于喀纳斯旅游为龙头的旅游产业和由其带动的其他相关产业的发展，但因旅游业受当地气候影响，季节性十分强，如在喀纳斯景区经营旅游及其相关产业的纳税人仅有短短的5个月经营时间，其中，经营旺季也只有不到两个月的时间，尤其是当地重点旅游经营单位新疆大西部旅游有限责任公司喀纳斯分公司、喀纳斯旅游有限责任公司及喀纳斯旅游环境管理局，经营场所都在喀纳斯景区，一年中，5个月时间经营，7个月时间只有“坐吃山空”；景区内及旅游沿线、包括县城内单纯依靠游客消费的酒店、宾馆也自当年的10月至次年的5月间全部关门停业，实际经营期只有5个月时间；从近几年的征收情况来看，虽然税收每年呈不同程度地增长，原因主要是通过景区门票价格上调及开发新的旅游项目带动，从实际征收入库情况来看，税收在一个年度内也呈明显的不均衡性，季节性经营的局限性，已成为目前制约旅游服务业全面强势发展的“瓶颈”。
（二）政策性减收因素，导致税源规模大而可实现的税收少。
税源分布在正常情况下，应形成相应的税收，但是因政策性减收因素的存在，会导致一部分经营收入未形成计税收入，从而未形成相应的税收。目前该局在旅游服务业税收征管中，主要存在以下三种政策性减收因素：
一是国、地税未达起征点纳税人的经营收入未形成相应的税收。据调查，当地统计部门统计的旅游业收入数据，是广义的旅游业收入，不仅包括地税部门负责征管的旅游服务业产生的收入，还涉及由国税部门负责征管的隶属第三产业的批发和零售业所产生的收入。而按照国家税务总局的规定，国税部门管辖的从事商品批发、零售的个体增值税纳税人，月销售额在5，000元以下的不征税，地税部门管辖的提供营业税应税劳务的个体纳税人月营业额在3，000元以下的不征税。目前，当地国税部门管辖的增值税个体纳税户有1，269户，其中达到起征点的183户，达不到起征点的有1，086户，占全部总户数的86%；地税局管辖的全县个体纳税人有2，287户，其中国地税共管户1，269户；地税管户1，018户，1，018户中从事旅游服务业经营的纳税人有758户，包括县城内相对固定经营的纳税人475户；喀纳斯旅游景区季节性经营的纳税人131户；河堤夜市季节性经营的纳税人37户；农村个体工商户115户。而758户中，达到起征点的仅有250户，达不到起征点的就有508户，占全部旅游服务业个体纳税人的67%，可以说，分布在农村的纳税人基本上都达不到起征点，而达不到起征点的纳税人在客观上又形成了税源分布，但未形成相应的税收，如对地税机关管辖的这部分未达起征点的508户服务业营业税纳税人，按每户月平均营业额为3000元来粗略地测算，每年都会相应减征100万左右的税收，占到2007年已入库旅游服务业个体营业税税收147万元的68%，可见，从事个体经营应纳营业税起征点的相继调高，对第三产业不发达的县域经济的影响还是显而易见的。
二是下岗失业人员和安置下岗失业的企业取得的经营收入未全部转化为税收。自1998年以来，国家为鼓励下岗失业人员再就业，十年的时间，相继出台了一系列支持和鼓励下岗失业人员自谋职业和组织下岗失业人员再就业的地方税收优惠政策，优惠政策惠及的当地纳税人基本上是从事旅游服务业的，政策性的减免因素直接影响了地方税收的增长；截至2007年年底，地税机关累计审批享受下岗失业人员税收优惠政策的个体经营户763户，安置下岗失业人员的服务型企业21户，占所管辖旅游服务型企业的27%；累计减免地方税收345万元，其中企业税收234万元，个体税收111万元；仅2007年就减免相关税收132万元，占已入库的旅游服务业税收的7%.目前，仍有包括国地税共管户111户，地税管户277户共计381户的个体纳税人在继续享受再就业税收优惠政策，占所管辖的个体纳税人的17%.此政策对旅游服务业税收的影响在现行政策没有变化的情况下将持续到2008年末。
三是西部大开发税收优惠政策的实施直接减少地方税收。为支持西部地区经济发展，国家税务总局自2001年出台了西部大开发企业所得税优惠政策，而旅游业属于政策中规定的鼓励类产业，此项政策性减收因素对旅游服务业税收的影响将持续到2010年。
四是部门间统计口径不一致，虚增了税源分布总量：
因喀纳斯景区管委会按行业统计口径，对2007年全县旅游接待人数按每人两人次进行统计为100万人次，而100万人次，其实也就是50万人，应按50万人购买门票计算门票收入，如2007年真正实现的门票收入仅为6，072万元，作为税基计算依据的门票收入当然也是6，072万元，而因为统计口径的不一致，无形中扩大了门票收入税源分布的总量，尤其易造成政府部门对门票收入税基计算依据的误解。
（三）税源的可挖掘潜力不足。总体上看，除了喀纳斯等少数地理条件相对独立的旅游景区，大多数地方的旅游景点还处在分散经营，处在小、散、弱的状态，旅游业带来的经济效益，与富蕴、哈巴河县的有色金属、贵重金属开发等矿山企业带来的上亿元的产值和税收来比，可以说是“小巫见大巫”，相形见绌。究其原因，一是从本质上说，旅游产业是惠民的产业，老百姓投资旅游产业得到的收入比政府得到的税收要高得多；二是旅游产业直接提供给政府的税收比重相对其他产业而言处于弱势，尤其是当地旅游服务业在目前未成规模发展的情况下，税源的可挖掘潜力不足，税收收入大幅度增长的可能性不大。
二、目前旅游服务业税收征管中存在的问题
（一）私营企业采取建立真假两套账的手段，隐瞒营业收入。
从地税机关近两年来的征管情况反映，私营旅游服务企业服务企业不论是自营还是采取承包、承租方式经营，基本上都是名为企业实为个体的经营行为，财务制度极不健全，往往采取编造真假两套账的方法应付税务等职能部门检查，一般只对取得的发票收入记账，现金收入不记或极少一部分做收入，坐支现金抵定收入的现象也比较严重；采购成本中大量白条入账，既违反发票管理规定，又造成企业成本核算不实。查账征收几乎流于形式，企业报送的资料数据显示，盈利的企业却寥寥无几，“长亏不倒”的现象普遍存在。
（二）对单位以内部接待为由取得的收入如何计税的政策不明确。目前，喀纳斯景区以单位内部接待为由进行经营的宾馆和酒店有15家，占景区内全部经营单位户数的37%.这部分宾馆和酒店，兼具内外接待功能，以内部接待为主。根据新地税一字[1995]号文件规定，对单位举办的内部招待所取得的住宿收入，不分对内对外，均应照章征收营业税。对单位内部招待所附设食堂为住宿人员提供餐饮服务取得的收入，暂不征收营业税。这里的问题是，内部招待所已是一个过时的称谓，现在各单位以宾馆、酒店名义进行的内部接待能否比照内部招待所的税收政策来执行？就算能比照执行，根据调查结果来看，内部接待中对本系统来人采取的是大多是签单方式结算，基本上不收取餐费；与此同时，住宿费也是打折后按内部标准收取，支出大于收入的部分一般是由上级部门拨付的接待费用来弥补。这里的问题一是对内部住宿收入是按取得的实际收入计税，还是其接待支出无论如何核算，均应按照对外营业的计价收费标准计算营业收入征收营业税？二是收到上级主管部门拨给的接待费用，是否也应作为收入计征营业税？三是对取得的本系统以外的住宿游客消费的餐饮收入按照文件规定是否不征税？以上问题因税收政策的不明确，造成税务机关在实际征管中对计税收入难以界定。
（三）出包、出租经营收入不申报或申报不实。当地现有包括县城和旅游景区在内的宾馆、酒店103家（不包括在旅游旺季临时搭建的蒙古包和帐篷），在经营方式上，一部分个人或私营企业拥有的宾馆、酒店，多采取承包、承租方式进行经营。出租人和发包人为了逃避税收及相关费用，有的以产权所有人的名义办理相关证照，对外声称是雇佣关系经营，实为承包人或者承租人经营；有的虽承认是出包、出租经营行为，但不主动将承包人或者承租人的有关情况向主管税务机关报告，就是在税务机关检查时，也不愿提供出租、发包的相关合同、协议，或者提供虚假的合同、协议；而承租、承包人因“羊毛出在羊身上”的顾虑，为了降低承租、承包成本、也不愿配合税务机关的检查，无形中增大了税务机关调查取证的工作难度，以致造成出包、出租经营行为不申报或申报不实的问题比较突出。
其次，《税收征管法》实施细则第四十九条规定“发包人或者出租人应当自发包或出租之日起30日内将承包人或者承租人的有关情况向主管税务机关报告。发包人或者出租人不报告的，发包人或者出租人与承包人或者承租人承担纳税连带责任”。但是，对发包人或者出租人不报告或不如实报告的行为，如何追究其连带责任明显地存在立法上的缺陷，在实际征管中不易操作。
（四）再就业税收优惠政策的漏洞，导致税收的合法流失。为鼓励下岗失业人员再就业，国家、自治区自1998年起，相继出台了一系列再就业税收优惠政策，实施的对象主要是针对从事服务业经营的纳税人。通过10年来再就业税收优惠政策的贯彻执行，对扶持下岗失业人员再就业起到了积极的促进作用，同时，对促进社会稳定也发挥了重要作用。但从当地对已审批的减免税跟踪管理情况来看，再就业优惠证租借、转让、买卖的情况不同程度地存在，主要表现在一是个体经营者无偿或有偿利用亲朋好友的再就业优惠证进行注册登记经营的情况比较严重；二是一部分企业以安置下岗失业人员为名套取新办服务型企业再就业税收优惠政策，实际上是持再就业优惠证的人员并未真正上岗，企业只是以发放工资和上缴养老保险基金为手段，进行再就业税收优惠证的交易买卖而已；三是一部分经营业主钻政策漏洞，随意变更注册性质，企业和个体哪边政策优惠就往哪边靠。由于以上纳税人经营行为表面形式的合法化，在税务机关没有确凿证据进行认定的情况下，致使纳税人名正言顺地偷逃国家税收，给税收收入的增长带来一定的负面影响。
（五）发票管税的作用未充分发挥出来。因旅游服务业的消费对象基本上是个人，经营者为逃避税务机关对其真实收入的监控，加之消费者主动索取发票的意识淡薄，纳税人不愿主动领取发票和不按规定开具发票的违章行为十分普遍，虽然当地地税部门自2005年6月1日在餐饮、沐浴、理发、照相和娱乐业等几个行业推行了有奖发票，但从运行的结果来看，实施的效果很不理想，未达到最终促进税收增长的目的。
（六）喀纳斯景区及农村纳税人的后期跟踪管理不到位。目前分布在喀纳斯景区及“三乡两场”的个体纳税人有246户（不包括旅游旺季的临时经营业户和散落在农村和牧区经营的农家乐和牧家乐），单位纳税人有40户，其中，重点税源企业3户，税源分布可以说是点多、面广、线长，因未在农村和景区设置专门的征管机构，靠仅有10人的管理科每年一到两次的集中巡查，易产生税源不清、管理粗放、顾此失彼的问题。
（七）地税部门的征管手段存在不足。一是表现在对现金等隐形收入难以控管。因旅游服务消费的对象大都是个人，经营方式比较灵活，现金交易频繁，尤其是私营企业取得的现金结算等隐形收入在不如实入账的情况下，连金融部门都无法监管到位，税务机关更是缺乏有效的手段进行监控。
二是目前地税部门在旅游业税收征管上手段较为单一，主要采取查账征收和定期定额核定征收方式。由于旅游业自身比较脆弱，受自然、经济、社会环境等诸多因素的影响较大，每年的旅游形势难以准确预测，每年旅游人员数量变动幅度很大，同时由于旅游人数的变动，带动当地旅游服务价格波动性比较大，同时到动了当地旅游收入的变动，形成连锁反应，就是在同一个经营季节期间内，不同时间内也存在不同的经营价格，往往是经营旺季时，价格天天看涨，经营淡季时，经营者为争夺客源，恶性竞争，最低时一个普通标准间的住宿价格仅为一天20元或15元不等，每年每个月不稳定的经营价格，不仅增加了税务机关税收核定的工作量和工作难度，而且由于核定征收税款的弹性空间比较大，不利于反映纳税人的真实税负水平，极易造成税款的流失。
三是对一部分高收入者应纳的个人所得税代扣代缴机制不健全。一是从导游的服务行为来看，导游的收入属于向游客提供非有形商品推销代理服务活动收入，虽然账面收入达到个人所得税起征点的较少，但大多数导游的实际收入中占比例最大的是通过拿回扣、多报支出等手段获得的。由于点多面广，收入较难掌控，对其个人所得税的扣缴目前基本上处于失控状态，加之相当一部分旅行社的导游是兼职，这就更加给个人所得税征收工作增加了难度。二是一些私营业主雇佣的厨师的工薪收入远远超过个人所得税的起征点，但同样因目前尚未形成健全的代扣代缴机制而造成此部分税收的流失。
三、旅游业税收征管中存在问题的对策及建议。一是抓住旅游业发展的契机，努力实现新的税收增长点。
地税部门应密切关注旅游业对地方经济和税收影响的新变化，抓住旅游业发展契机，做大旅游经济文章，建立新的税收增长点。
其一，近几年来，当地旅游业迅猛发展，不仅自身已初具规模，而且产业的关联带动作用十分强劲。因此，大力发展旅游经济，会对当地地方税收增长形成强有力的支撑，税务部门应通过加强对旅游服务业的调研，把对旅游业的税收征管范围由单纯的旅游业扩大到“泛旅游业”范围，摸清旅游业税基，为加强税收征管提供依据。
其二，应积极关注冬季旅游项目的开发，关注旅游的新兴产业发展，培育新的地方税收税源。
其三、积极向当地政府建议开征贾登峪旅游接待基地的房产税及土地使用税。随着贾登峪旅游接待基地基础设施和公共设施的日趋完善，已具有建制镇的规模和功能，基本具备了参照建制镇征收房产税、土地使用税的条件，且景区内经营性房产无论是单位面积价格或租金都远远超过了县城黄金地段房产的价值，如开征房产税及土地使用税，无疑将会成为该县重要的税源增长点。
二是加大对重点旅游企业税源监控和税收分析力度。目前，该县经营旅游服务业的纳税单位有76户，2007年实现年经营收入为1，000万元以上的有4户，其中喀纳斯旅游有限责任公司及喀纳斯旅游环境管理局、大西部旅游有限公司喀纳斯分公司是当地税务机关的重点税源监控单位，2007年共计实现营业收入1.5亿元，实现相关税收1，367万元，占全部旅游服务业税收的74%.对重点税源单位，一是应继续通过重点税源企业收入定期报告制度，搜集有关涉税信息，加大对其纳税申报真实性的评估分析力度，监控其税源增减变化情况对税收收入的影响；二是应通过跟踪管理和专项检查等动态征管措施监控其纳税义务的依法履行情况，及时发现和解决征管中存在的问题。
三是强化私营企业的从高核定征收力度。一是督促旅游服务业企业依法建账，真实反映经营收入；二是对虽设置账簿，但账目混乱或成本资料、收入凭证、费用凭证残缺不全，难以查账的单位纳税人，或者虽符合查账条件，但纳税人申报的计税依据明显偏低，又无正当理由的，根据《税收征管法》的规定，按纳税人的经营规模、经营区域、经营内容、行业特点、管理水平等因素从高核定其应纳税额，以最大限度地防止税款流失。
四是采取“驻点”方式，对喀纳斯旅游景区实施精细化管理。在喀纳斯景区暂未批准设置专门的税务机构的情况下，针对喀纳斯景区及周边地区税源管理现状，应采取“驻点”管理方式，组成专项工作小组，在旅游季节常驻景区，进一步细化税源监控对象，落实税源巡查制度，形成责任明确、内容精细、没有盲区的税收管理新格局。
五是加强部门协作，共同搞好对宾馆酒店行业的税收征管。一是密切与国税部门的配合和协作。因当地旅游服务型企业大多数都是2002年1月1日成立的新办企业，其中，由国、地税部门共同负责征管的有69户，占全部服务型企业的90%，由于该行业营业税、个人所得税由地税部门征管，企业所得税由国税部门征管，各自的征税依据不同，但同属于企业经营核算的业务范围，从经营收入的取得到最终盈亏的核算有着紧密的必然联系。为此，国、地税两家将开展定期的联合征管与稽查，通过国、地税互动协作，形成合力，统一执法，既有利于减少征纳双方的成本费用，又有利于加强税收征管。二是加强与工商、城建、房管等其他相关部门的协作和配合，拓宽调查核实的取证渠道，从核定承包和承租人的真实成本、费用入手，对发包、出租行为进行严格界定，减少发包、出租行为税收的征管漏洞。
六是注重税收征管规范性与灵活性的有机结合。在进一步建立健全旅游服务业税收征管办法的同时，鉴于旅游服务业经营受社会因素、政策因素、气候因素及经济发展水平等诸多因素的影响和制约，经营状况极不稳定的客观现状，税务机关应继续完善淡旺季税收管理措施，力求通过实地核查，参照平均价、门市价以及发票开具情况，对不同档次类别的酒店、旅馆，确定不同的入住率和床位价格、就餐标准，力求使核定税款的依据更为充分和真实，核定额进一步接近纳税人的实际税负水平。
七是加大对发票违章行为的处罚力度和比对分析。一是采取有效形式，加大对有奖发票的宣传力度，规范有奖发票二次开奖活动，提高消费者索取发票的积极性；二是加大对有奖发票使用的监督跟踪管理力度，对违章行为，一经查实，从严处理，情节严重的予以嚗光，真正起到打击一个震慑一片的作用；三是最关键的，也是税务机关当前最需要做的，就是通过对纳税人的实地调查核实和发票开具金额的比对分析，对实际用票金额与其实际经营状况相差甚远的经营户，及时调高其税收定额，以防止有奖发票推行不利对税收增长带来的负面影响。
八是加强源泉控制，把对导游的个人所得税控管纳入日常征管。一是因为各个景点及购物点是旅游行程的必经之路，税务部门应积极主动地做好经营旅游景点和购物点企业的相关税收政策宣传，使他们切实履行各类回扣、返回款的个人所得税代扣代缴义务，最大限度地防止税款流失；二是在充分调研旅游行业导游收入状况，在测算出导游个人所得税平均税收负担率的基础上，确定本地导游个人所得税征收率，对导游个人所得税实行核定征收。
九是结合税源分布特点，强化纳税人的分片分类日常管理。
结合征管实际，按照重点税源重点监控、异常税源强化管理、正常税源一般管理的方法，实行分片与分类管理相结合的方式，有针对性地加强纳税人的日常管理，合理安排工作重点和征管力量，不断提高管理的质量和效率。
十是严格规范减免税管理。一是严把减免税审批关，做到事前监督到位；二是加大对减免税纳税人的后期跟踪管理，对到期的纳税人及时进行清理，到期恢复征税；三是对减免税条件发生变化的纳税人，坚决予以取缔其减免资格，对骗取减免税税收政策的纳税人，一经发现，依法从重处理，决不姑息。
十一、建议改变安置下岗失业人员再就业税收优惠政策的减免环节，对任何形式的企业都应先按规定征收相关税收，然后再实行由财政集中对下岗失业人员进行补贴的办法扶持下岗人员再就业，以防止企业钻税收政策的漏洞，偷逃国家税收。
十二、建议对行政事业、社会团体等单位设立宾馆、酒店以内部接待为名取得的收入，无论其接待支出如何核算，均应按照对外营业的计价收费标准计算营业收入征收营业税，这样，既有利于防止侵蚀税基的现象发生，同时也有利于促进行业之间的公平竞争。
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