四大动力推动广东财政体制四大改革(图)

广东财政体制改革将有力推动区域协调发展、基本公共服务均等化等。

　　分税制改革 建立县以下基本财力保障机制 省直管县财政改革 建立生态激励型财政机制

　　本版摄影

　　丁玎 鲁力 何俊 李细华

　　核心提示

　　加快转型升级，建设幸福广东。

　　这是改革开放刚刚进入而立之年的广东，在“十二五”期间的核心任务和科学发展的行动指南。

　　顺应这一发展主题的要求，广东必须继续深化改革，为推动科学发展提供制度保障和动力源泉。而财政体制，不仅是经济体制的重要组成部分，还关系到二次分配和社会公平，势必成为体制改革的核心之一。正如省委书记汪洋在省委十届八次全会上所说，财政体制改革是推动科学发展的基础性改革。

　　目前，一轮轰轰烈烈的省以下财政体制改革正在广东打响。围绕协调区域发展，推进基本公共服务均等化和主体功能区规划等当前广东的重大战略，我省正着力解决省级财力调控不足、区域间财力不均、县域财力基础薄弱等突出问题，从调整完善分税制财政管理体制、建立县以下政权基本财力保障机制、建立生态激励型财政机制和省直管县财政改革等四大方面开始推进改革。

　　有专家指出，本轮改革不仅将破解制约我省科学发展的体制机制障碍，更积极地发挥财政的杠杆作用。而且，广东的探索、创新和改革也将为我国建立更完善的公共财政体系，深化各项财政改革提供经验和借鉴。

　　四大动力

　　广东为何要推进财政体制改革

　　在“十一五”刚刚结束和“十二五”开局之际，广东为何要推进财政体制改革？具体来看，广东完善省以下财政体制具有推动区域协调发展、推进基本公共服务均等化等四大动力。

　　动力一推动区域协调发展

　　完善省以下财政体制首先是推进我省区域协调发展的必然要求。区域发展不平衡是我省推动科学发展最突出的矛盾之一。2008年我省地区发展差异系数为0.746，高于全国0.58的平均水平，更高于江苏的0.55、浙江的0.30和山东的0.54。2009年，东西北地区人均GDP及人均一般预算收入仅为珠三角地区的1/4和1/6。

　　只有通过完善调整省以下财政体制，进一步调整区域间财力的集散度，才能更好地从全省大局出发，合理地调节区域间财政能力差异，促进区域协调发展

　　动力二推进基本公共服务均等化

　　完善省以下财政体制是推进基本公共服务均等化的重要保障。2009年，我省出台实施了《广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009—2020年)》，力求在2020年前实现全省基本公共服务的“底线均等”。

　　从目前的情况来看，我省基本公共服务支出总量都在大幅增加，2008年全省八项基本公共服务支出已达到724亿元，从人均水平来看还显偏低，只有766元。而且区域、城乡及不同人群间享受水平差异较大，东西北地区人均支出仅为珠三角地区的55.5%。只有加大区域间财力均衡力度，建立以基本公共服务均等化为导向的财政体制，并确保基层政权基本财力需要，才能实现“底线均等”的目标。

　　动力三落实生态发展目标

　　完善省以下财政体制也是落实生态发展目标的客观需要。

　　随着国家主体功能区规划的出台和我省规划工作的推进，区域发展局面更为明晰。但目前我省生态发展区的县(市)经济财政基础十分薄弱，单纯依靠生态发展区自身的努力，将无法承担推进生态建设、为社会提供生态产品及缩小与发达地区基本公共服务水平差距的重任，迫切需要通过财政政策机制予以倾斜支持。只有适度集中省级财力，加大财政转移支付力度，并建立生态激励型机制，才能为建立生态发展补偿机制提供财力保障，支持生态发展区良性发展，有效推进主体功能区建设。

　　动力四增强省级财政调控能力

　　完善省以下财政体制还是增强省级财政调控能力的需要。

　　适度集中省级财力是增强省政府宏观调控能力、促进区域协调发展的基本途径和必然要求。多年来，受中央体制改革和省级财政收入结构性因素影响，2009年省级一般预算收入占全省的比重降至19.9%，明显低于全国23.5%和东部地区23.8%的平均水平，比所得税分享改革前2001年的26.7%下降了6.8个百分点，并呈逐年下降态势。省级财力调控能力的不足，逐渐难以适应省级财政调控全省的需要，必须从体制上进行调整，适当增加省级财力。增加的财力将用于加大对欠发达地区转移支付力度，增强其财政保障能力和构建生态补偿机制，为实现区域间全面协调可持续发展创造条件。

　　收支两线调整省市县分配格局

　　■四大改革

　　去年以来，省财政厅围绕着落实科学发展观，推进基本公共服务均等化及实施主体功能区规划，协调区域发展，从财政收、支两方面入手，通过调整省、市、县政府间分配格局，增强省级对区域协调发展的调控能力，促进各级财政共同发展，努力构建符合科学发展要求的财政体制机制，促进经济财政全面协调可持续发展。近期突出抓了四项工作。

　　调整完善分税制财政管理体制省与市县共享四税改五五分成

　　调整完善分税制财政管理体制主要包括两个方面内容：一是理顺所得税分配关系，改变按企业隶属关系划分企业所得税的做法，除南方电网公司、中国电信广东公司、中国移动通信集团广东有限公司、广东电网公司、广东中烟工业有限责任公司和省粤电集团有限公司等企业所得税以及中央返还总分机构企业所得税继续作为省级固定收入外，其他所得税地方收入部分由省级与市县按“五五”比例分享；二是调整省级与市县共享收入比例，营业税(不含各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税以及省级固定收入营业税)、企业所得税(不含属于中央固定收入和省级固定收入的企业所得税)、个人所得税(含利息所得税)、土地增值税地方收入部分，省级与市县从“四六”分成改为按“五五”比例分享。

　　改革坚持“存量不变，增量调整”和“大稳定，小调整”的原则；省级集中的财力主要用于加大对欠发达地区转移支付力度，为实现区域间全面协调可持续发展创造条件，同时通过制定面向全省的产业发展财政政策，提升珠三角综合竞争力，带动粤东西北发展

　　建立县以下政权基本财力保障机制3年消化147亿县级财力缺口

　　按照财政部核定我省的县级基本财力保障标准，我省共有53个县(市)存在县级基本财力保障缺口，缺口额达147亿元。

　　县以下基本财力保障机制主要通过“省保县、市保镇、县保村”的隔层保障形式，确保县(市)、镇(乡)和村级基本支出需要，为各地区基层政权和组织供给“底线均等”的基本公共服务提供必需的财力保障。具体包括：县级基本财力保障机制，对财力困难县(市)采取省规范化转移、市积极支持、县自身努力的方式，建立县级基本财力保障制度；镇级基本财力保障机制，对财力困难镇，实行省专项补助、市统筹等办法予以保障，省建立市对镇(乡)补助考核机制；村级基本财力保障机制，对贫困村，采取省市补助、县统筹的办法，建立村级工作经费保障制度。

　　对存在财力缺口的县，我省计划通过省财政新增安排县级基本财力保障资金、新增一般性转移支付资金、新增教育、卫生、社保等专项转移支付资金、县(市)自身财力增长以及财政部安排我省的县级基本财力保障奖励资金等途径解决，有关资金安排正分项加以落实，预计到2013年可基本消化县级基本财力保障缺口的147亿元。

　　省直管县财政改革南雄紫金兴宁封开四县市试点

　　2009年，财政部要求各省从2010年起在粮食、油料、生猪生产大县范围内开展省直管县财政改革试点。围绕主体功能区规划建设目标，省政府决定开展省直管县财政体制改革试点工作，省财政厅制订了省直管县财政体制改革试点方案。其主要思路是，在省级加大对所有县(市)直接管理力度的前提下，对既属财政部规定试点范围的粮食、油料、生猪生产大县，又属于我省主体功能区规划中的生态发展区域的县(市)实行完全意义的省直管县财政体制，在政府间财政收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等五个方面实现省财政与县财政的直接联系，探索建立符合我省实际的省直管县财政体制模式。从2010年10月1日起在南雄市、紫金县、兴宁市和封开县开展试点。

　　省直管县财政改革将财政部规定试点范围与主体功能区规划相结合，既有利于促进粮食、油料、生猪生产大县加快发展，又有利于加强生态发展区财政保障；改革采取试点的方式，也能够在试点过程中不断总结经验并调整完善。此外，我省四个试点县在推进省直管县财政改革的同时，拟全面推进以加强县级财政管理为核心的综合配套改革。

　　建立生态激励型财政机制基础增长转移支付生态县高2个点

　　随着国家主体功能区规划的出台和我省规划工作的推进，区域发展导向更为明晰，支持经济发展与生态保护的有机统一，生态环境保护的重要性取得广泛共识。为有效落实主体功能区规划，支持生态地区实现良性发展，省财政厅结合原激励型财政机制，以促进生态发展为导向，探索建立生态激励和生态补助相结合的生态激励型财政机制。

　　主要内容包括：对我省主体功能区规划确定的生态发展区域，在对其加大一般性转移支付力度、提高基本保障能力的基础上，引入生态发展激励机制，建立17项生态环境衡量指标体系，在此基础上进行综合评分，将省财政一般性转移支付与县域生态环境改善成果挂钩。具体而言，生态县一般性转移支付包括两部分：一是基础增长转移支付，确保生态县运转的基本财力需要，比非生态县(不含扶贫开发重点县)高2个百分点，作为对生态地区的补偿；二是激励机制转移支付，鼓励生态县加强生态保护和建设，落实生态发展目标，生态保护和建设越好，所得转移支付越多

　　完善省以下财政体制势在必行

　　省财政厅厅长曾志权———

　　●高端访谈

　　建立完善的公共财政体系，深化各项财政改革，是下一阶段经济体制改革的重要内容之一。对于广东目前正在启动的省以下财政体制改革，省财政厅厅长曾志权独家接受南方日报专访，介绍了改革思路和进展。

　　南方日报：在省委十届八次全会上，汪洋书记指出，财政体制改革是推动科学发展的基础性改革。您如何理解这句话？

　　曾志权：财政作为政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段，必须积极发挥其在促进经济社会全面、协调、可持续发展中的基础作用。当前，我省经济社会发展中面临着区域发展不平衡、部分县域财力基础薄弱、省级财力调控不足等突出问题，这些突出问题严重制约了我省推进科学发展的进程。进一步调整完善省以下财政体制势在必行，这是有效发挥财政职能作用，推动全省科学发展的基础。

　　推动科学发展是财政体制的核心任务和目标。深化财政体制改革必须紧紧围绕科学发展这一主题，将科学发展的要求贯穿于财政体制的各个环节，按照汪洋书记在省委十届八次全会上提出的要求，拿出“壮士断腕”的决心和举措，积极推动财政体制调整的顺利实施，争取取得突破性进展，为我省区域发展差距呈现拐点式转变提供有力支撑，为促进经济社会又好又快发展奠定体制基础。

　　南方日报：您能否介绍一下此轮省以下财政体制改革的总体情况？

　　曾志权：去年以来，我省主要开展了四个方面的改革。

　　一是调整完善分税制财政管理体制。按照省委、省政府完善省以下财政体制的决策部署，省财政厅经过广泛调研、分析、测算和反复征求意见，按照“存量不变，增量调整、大稳定，小调整”的原则，在理顺所得税分配关系的基础上，将省级与市县“四税”分享比例由“四六”调整为“五五”，适当提高省级财力集中度。这一改革从今年1月1日起正式实施。

　　二是建立县以下政权基本财力保障机制。在调整完善分税制财政管理体制、适当增强省级财力的基础上，通过“省保县、市保镇、县保村”的隔层保障形式，确保县(市)、镇(乡)和村级基本支出需要。目前，村级基本财力保障机制已于今年年初下发各地执行，县级和镇级基本财力保障机制已于去年11月23日省政府常务会议审议通过并印发执行。

　　三是建立生态激励型财政机制。生态激励型财政机制已于2010年1月由省府办公厅下发执行，我省主体功能区规划颁布实施后将正式启动。

　　四是省直管县财政改革。目前省财政厅已拟定了省直管县财政体制改革试点方案，从2010年10月1日起在南雄市、紫金县、兴宁市和封开县开展试点，目前试点工作进展顺利。同时，为配合做好顺德区行政体制综合改革工作，从2010年7月1日对顺德区实行省直管财政体制

　　●财力分析

　　广东财政家底：人均财力低于全国平均水平

　　作为经济总量第一大省和财力总量第一大省的广东，财政家底究竟如何？总体来看，近年来广东各级财政收入持续稳定增长，但也面临着一些不容忽视的问题和困难。

　　一组数据可以说明广东财力总量第一大省的实力。

　　来源于广东的财政总收入突破万亿元大关，由2005年的4430亿元增加到2010年11842亿元，年均增长21.7%，增幅比“十五”时期提高3.4个百分点；平均每年增收1482亿元，相当于我国内地特别是西部一些省份一年的财政总收入。全省地方一般预算收入由1807亿元增加到4516亿元，年均增收541.8亿元，年均递增20.1%，增幅比“十五”时期提高5.4个百分点，连续20年居全国各省区市首位。以2008年为例，广东净上解中央财力居全国首位，达2447亿元，分别比上海、江苏、浙江多370亿元、540亿元和1004亿元。

　　虽然如此，但很多人也许想不到，人们眼中富庶的广东，人均财力水平甚至还低于全国平均水平。1998年，广东按常住人口计算的人均财政支出为1156元，排名尚处全国第五，高出全国地方平均水平534元；但到了2007年，广东人均支出水平已滑至全国第12位，仅高出全国平均水平393元，如果剔除财政单列的深圳，广东则为2832元，排在全国第16位，低于全国地方平均水平。2009年则滑至第22位。此外，由于粤东西北地区基础差、底子薄、总量小，与珠江三角洲地区之间的财力不平衡状况未从根本上得到解决。

　　而由于全省财政收入近半集中在地级以上市本级，县域财力薄弱的问题较为突出。2008年全省67个县(市)人均可支配财力为3.4万元，约为全省市县级平均人均可支配财力水平的四成左右。东西北地区88个县区中，存在财力缺口的县区达44个，有33个县区的可支配财力甚至连“两保”支出需要都有困难。而按照财政部的统计口径，2008年我省县级人均支出仅1891元，大致达到全国平均水平，但低于西部(2109元)和东部(1964元)的水平。

　　专题撰文：南方日报记者 卢 轶　　通讯员 粤才轩

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