“红头文件”清理：从源头上制止乱摊派乱收费(图)

朱慧卿绘

　　近日下发的《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确规定，对不符合经济社会发展要求，与上位法相抵触、不一致，或者相互之间不协调的行政法规、规章和规范性文件，要及时修改或者废止。

　　一些涉及乱收费、滥罚款和乱摊派的政府规章规范性文件（统称“红头文件”），严重制约了经济社会的发展。“红头文件”清理既是维护法制统一的需要，也是保障经济社会发展的要求。

　　今年4月启动清理

　　●找出明显不适应、不一致、不协调的突出问题

　　文化管理部门向企业收取管理费，今后这种事在山东省将不会发生。

　　以前，凡是在山东省内从事文化娱乐经营活动的企业和个人，都得定期向文化管理部门上交管理费。山东省1992年9月15日发布实施的《山东省文化娱乐市场管理规定》，规定了文化管理部门有权向文化娱乐经营单位收取管理费，用于文化娱乐市场的管理工作。不过，这部向企业收费的政府规章违反了行政许可法，即将被废止。

　　除了向企业收费这样影响经济发展的规章需要清理之外，山东省还对那些违法设定行政许可的“红头文件”一并进行了清理。如《山东省旅店、刻字、旧货业管理办法》规定，从事废旧金属收购、刻章刻字的都需要事先经过行政许可，而这些行政许可早就被行政许可法和国务院文件取消，由于这个规章没有及时进行修改，已经明显违法，于是这次清理就被纳入了废止目录。

　　据山东省政府法制办主任高存山介绍，山东省从今年5月起对现行有效的208件省政府规章进行了全面清理，其中，拟废止规章34件、宣布失效8件、修改13件，清理的结果将于近日提请省政府常务会议审议。

　　“此次全国范围内的‘红头文件’清理，主要解决不适应、不一致、不协调这三类问题。不适应主要指‘红头文件’已经明显不适应经济社会发展要求；不一致主要指‘红头文件’与上位法的规定不一致；不协调主要指‘红头文件’之间明显不协调。”国务院法制办协调司司长青锋告诉记者，各地各部门要根据不同情况，区别轻重缓急，分类处理，清理时发现其他问题的，一并处理。

　　今年4月，国务院办公厅在全国启动集中清理工作，明确要求通过对现行“红头文件”进行一次集中清理，找出明显不适应、不一致、不协调的突出问题，并全面清理涉及向企业收费、摊派的规定，从制度上、源头上切实解决企业负担过重的问题，更好地服务于我国经济社会发展。

　　各地清理有序进行

　　●制定清理方案，召开联席会，确保顺利进行

　　山西某地中小学生就近入学办法规定，新生户口随祖父母的，可以就近入学；新生户口随外祖父母的，不得就近入学。

　　这种规定，不仅严重违反国家法律政策，也与经济社会发展不符。据了解，这个“红头文件”这次就被纳入了清理范围。

　　今年6月，山西省政府制定了专门的清理工作方案，成立了省政府清理工作办公室，并把清理工作细化到7个工作组，其中5个组负责省政府“红头文件”的审核和督促指导。省政府清理工作办公室对列入清理范围的138件省政府规章进行分解，把责任明确到政府各部门及对应的清理审核组，明确分工，责任到人。

　　据山西省政府法制办主任助理马春生介绍，在清理过程中，针对保留、修订、失效和废止各种情形，分别制定不同的标准，实现科学、合理的清理。截至10月底，山西省法制办对138件省政府规章分别提出了具体的清理意见，太原市和大同市也完成了各自的“红头文件”清理任务，其余9个设区市的“红头文件”清理也相继完成。

　　为加强规章清理工作的组织保障力度，辽宁省建立了规章清理工作联席会议制度，负责领导、组织、协调全省规章的清理工作，由副省长陈超英担任召集人。辽宁省政府法制办及四个较大的市政府法制办提前一个半月完成了具体工作任务，该省将废止规章131件，宣布失效143件，清理后保留562件。

　　建立定期清理制度

　　●规章隔5年、规范性文件隔2年清理一次

　　新中国成立以来，全国已经开展了11次法规规章清理活动，其中5次全面清理，6次专项清理。如果算上今年的这次集中清理，全国一共开展了12次大规模的清理活动。

　　“红头文件”清理在提升政府形象、维护法制统一、保护群众利益等方面取得了很大成效，但以前清理工作还停留在运动式、突击式清理，损害了社会公共利益。

　　“这种‘运动式’的清理方式，虽然能够批量解决政府规章中‘不一致、不适应和不协调’的问题，但在大规模清理工作结束后，原有的一些问题还会重复出现。”山西省政府法制办译审室主任王闵说。解决静态法律与动态社会发展冲突的唯一办法是，日常清理与集中清理相结合，及时清理现行“红头文件”中的问题。

　　《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求，建立规章和规范性文件定期清理制度，对规章一般每隔5年、规范性文件一般每隔2年清理一次，并把清理结果向社会公布。国务院法制办协调司相关负责人表示，《意见》规定了“红头文件”的定期清理制度，有利于清理工作走向制度化、规范化。

　　孔祥泉认为，为了拓宽发现违法、不当“红头文件”的渠道，全面提高“红头文件”质量，形成制度建设合力，还应将清理与备案审查工作衔接，通过备案审查和公民、法人提出审查建议的渠道，收集、研究“红头文件”存在的问题，对有问题的“红头文件”及时予以修改、废止。“红头文件”实施的效果是好还是坏，是“良法”还是“恶法”？“红头文件”实施之后还需要建立后评估制度，及时对“红头文件”实施情况进行检测与评价，包括社会公众的感受，专业部门的认可程度，以及制度运行的效益分析等，为“红头文件”将来的立、改、废做好准备。

　　■延伸阅读■

　　天津：

　　分类清理 上下联动

　　天津市在今年的规章和规范性文件清理中，坚持分类清理与“谁制定、谁清理”相结合的原则，确定了此次清理工作范围包括五类文件：市政府规章、市政府及市政府办公厅规定的规范性文件、区县政府和市政府各部门制定的规范性文件、乡镇政府和区县政府各部门制定的规范性文件、法律法规规章授权组织制定的规范性文件。

　　为确保规章规范性文件清理顺利如期完成，天津市政府专门印发了《关于做好规章规范性文件清理工作的通知》，并成立了杨栋梁常务副市长任组长的清理工作领导小组，确保此次清理工作扎实开展。

　　在清理中，天津实行分类清理，上下联动。天津市政府各部门及有关区县政府对市政府规章和规范性文件首先提出清理意见，市政府法制办统一汇总审核，并组织有关单位对意见不一致的逐件逐条进行论证，达成一致意见，然后形成报送市政府常务会的清理意见；区县政府、市政府各部门和法律法规授权组织制定的规范性文件由各单位自行组织清理，清理结果由市政府法制办汇总后，统一向市政府常务会议报告；乡镇人民政府和区县政府部门规范性文件，由各自单位自行组织清理，清理结果由区县政府清理工作机构汇总后统一向区县政府常务会议报告。

　　截至目前，天津市共清理现行有效的市政府规章189件，拟继续有效116件、废止16件、修改57件，并将于近日提交市政府常务会议审议。（胡云祁）

　　安阳：

　　定期清理“红头文件”

　　近年来，河南省安阳市政府建立规范性文件定期清理制度，对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失的以及不适应经济社会发展要求的规范性文件予以了修改或者废止。

　　安阳市为规范规范性文件的制定程序，2007年印发了《安阳市行政机关规范性文件制定程序规定》，明确了规范性文件的定期清理制度和有效期制度。

　　2007年至2010年，安阳市政府共进行了3次大清理。2007年，市政府对1982年至2007年的文件进行首次清理，对1982至1999年印发的市政府文件除保留17份文件外，其余全部废止，并废止2000年之后印发的3份市政府规范性文件。2008年，市政府对规范性文件进行了第二次清理，除保留2000年1月1日至2002年12月31日的15份规范性文件外，其余文件予以废止；同时，废止2003年1月1日之后印发的60份文件。2010年，市政府又组织对规范性文件进行第三次全面清理，该清理除保留2003年1月1日至2004年12月31日的18份文件外，其余全部废止；同时，废止2005年以后印发的109份规范性文件。

　　在规范性文件清理工作中，安阳市政府及时废止含有地方保护、行业保护内容的规范性文件，保证市政府规范性文件的合法有效，维护国家政令的畅通，避免违法或不适当的规范性文件的施行，促进了当地的经济发展和社会稳定。（侯小嫔）

　　■新论■

　　避免上有政策下有对策

　　及时把规章和规范性文件中不适应经济发展要求、降低行政管理效率、导致增加管理相对人负担的内容清理掉，将有利于改善经济发展的制度环境、保障正常的经济社会秩序，从而进一步提升政府的形象和公信力

　　开展规章清理既是适应形成中国特色社会主义法律体系的需要，也是行政机关自觉维护国家法制统一的体现。我国实行的是统一的、多层级的立法体制，立法法把制定规章纳入了立法活动范畴，因此，规章是中国特色社会主义法律体系的延伸和重要补充。为了实现2010年形成中国特色社会主义法律体系这一宏伟目标，不仅需要有足够数量的法律、法规和规章，以保证社会政治、经济和文化生活中的各种权利义务关系能够得到规范和调整，还需要各种法律规范相互协调，不同层级的法律规范以及相同层级的不同法律规范之间对同一管理事项的规定保持一致，这样调整的权利义务才能公平和有效。行政机关根据法律废止和修改的结果，结合发展变化了的社会实践，全面、及时、准确地对规章以及规范性文件中不合时宜的部分自主地予以修改或者废止，既是履行法定义务的客观要求，也是积极维护社会主义法制统一的重要表现形式。

　　开展规章清理既是保证政令畅通的需要，也是行政机关不断完善自身运行方式的体现。规章和规范性文件不得违反宪法、法律和法规，同时也不能违背国家的基本方针和政策，要避免“上有政策、下有对策”现象的发生和存在，这是依法行政和法治政府建设中的重要一环。由于法律制度和国家政策既具有稳定性也具有动态性，行政机关有必要对以往制定的规章和规范性文件进行“回头看”，采取相应措施对其中不合时宜的内容进行完善，以保证法律、法规的规定以及国家政策得到贯彻执行，纵向到底、横向到边。国务院在部署此次规章清理时要求一并开展规范性文件的清理工作。这一举措不仅强化了行政机关的义务，最大限度地增加了行政管理、行政执法依据的透明度，而且对于更新行政管理理念，促进行政机关严格区分、规范内部行政行为和外部行政行为、抽象行政行为和具体行政行为都具有开创性的意义。

　　开展规章清理既是优化经济发展软环境的需要，也是行政机关切实提高制度建设质量的体现。行政机关根据实际需要在不违背宪法、法律、法规的前提下制定规章和规范性文件，管理本行政区域内的社会公共事务，这是宪法、法律赋予行政机关的权限，是行政机关必须履行的法定职责。正因如此，在广泛听取社会各界意见的基础上，及时把规章和规范性文件中不适应经济发展要求、降低行政管理效率、导致增加管理相对人负担的内容清理掉，无疑将有利于改善经济发展的制度环境、保障正常的经济社会秩序，有利于实现规章和规范性文件立、改、废的有机结合，从而进一步提升政府的形象和公信力。

　　开展规章清理既是减少和避免发生行政争议的需要，也是行政机关真正从源头上维护老百姓合法权益的体现。实践表明，近年来行政执法活动中的越权执法、多头执法、重复执法等执法扰民现象一直存在，损害了管理相对人的合法权益。这些问题与立法等制度建设中的问题叠加在一起，增加了行政争议和群体性事件的发生，激化了深层次的社会矛盾，并导致了矛盾处理难度不断加大，造成了干群关系紧张、行政机关的执行力和公信力下降。出现这种情况的原因是多方面的，其中一个不可否认的原因就是一些规章和规范性文件的规定与法律、法规不一致甚至相抵触。在对规章和规范性文件的执行效果进行评估的基础上开展集中清理工作，对于减少和避免类似的行政争议再次发生，从源头上杜绝行政执法侵害管理相对人的合法权益将发挥积极的作用。（孔祥泉 作者单位：国务院法制办）