民航发展基金：仅是一件遭质疑的“马甲”？

　　17日财政部关于印发《民航发展基金征收使用管理暂行办法》的通知公布。新办法规定，从今年4月1日起，原民航机场管理建设费和原民航基础设施建设基金合并成民航发展基金。

　　征收了20年的机场管理建设费至此成为历史名词。但不少人随后发现，一直饱受诟病的机场建设费只是披上了一件“马甲”，换汤不换药地继续存在。根据新办法，民航发展基金的用途更加广泛，但是基金的征收内容和标准与原机场建设费基本一致。

　　机场建设费征收20年，废止时间一再延期

　　“从约束政府财政行为的角度出发，政府性基金(包括机场建设费)必须规定期限。期限一到，不得继续收费，也不得延期。如果想继续收费，应该像新设立的基金一样重新报批。”武汉大学税法研究中心主任熊伟说。

　　然而，根据财政部网站消息，从1992年开始，航空旅客登机前，都要单独缴纳机场建设费。自此，机场建设费的征收却是一而再的延期。

　　根据人民网法律法规库消息，1995年，民航总局、国家计委、财政部对费用进行了规范，将地方委托民航机场代收的各种机场建设基金或附加费等，统一并入“机场管理建设费”。并规定，各地区管理局于将其50%上缴民航总局，作为全国机场建设的调控资金。另50%由各机场与当地政府协商按规定的范围使用。

　　根据财政部网站消息，2002年的《国务院关于印发民航体制改革方案的通知》规定继续实行现行机场建设管理费政策。2006年两会期间，不少代表提出机场建设费应当废止。然而，2007年，财政部网站公布了《民航机场管理建设费征收使用管理办法》。新办法规定，经国务院批准，民航机场管理建设费征收期限延续至2010年。

　　2010年，财政部网站又公布了“关于机场管理建设费和旅游发展基金政策等有关问题的通知”。通知规定：　“2011年1月1日至2015年12月31日，继续征收机场管理建设费和旅游发展基金。”

　　

　　

　　多年备受质疑，换“马甲”仍不能服众

　　机场建设管理费一收就是20年，质疑和争论一直不断。争论的焦点主要集中在机场征收机场建设费的合法性、合理性以及公开透明上。

　　“合并机场建设费和民航基础设施建设基金，改征民航发展基金，既有简并收费项目的考虑，也有拓宽和改善资金使用的考虑。”熊伟说，前期公众对机场建设费的质疑不断，可能也是此次调整的动机之一。通过开征新的政府性基金，也许可以回避公众对机场建设费的关注。

　　然而，民航发展基金的推出，并没有消除公众的疑虑，反而使争论进一步升级。不少人认为，财政部的这一做法是“换汤不换药”，虽然换了个“马甲”，征收的费用内容和标准与原来的机场建设费基本一致。有网友甚至调侃到，“一个好消息：征收多年的机场建设费停了；一个坏消息：开始征收民航发展基金。”

　　机场建设费的征收和使用由财政部确定，经国务院批准后就付诸实施。不少法律人士认为，这一做法没有法律依据。“政府性基金对公民和企业来说也是一种财产牺牲，我主张用法律来设定，最起码也应该由国务院的行政法规来设定，国务院的文件不宜成为设立依据。否则，政府性基金容易被滥用，侵害私人财产权。”长期从事财税法研究的熊伟说。

　　此外，财政部网站2010年公布的“关于机场管理建设费和旅游发展基金政策等有关问题的通知”还规定，继续保留首都机场、白云机场、美兰机场三家上市机场以机场管理建设费安排补贴作为企业收入的政策，每年补贴额不低于各机场当年机场管理建设费收入的40%。这一具体措施也让不少人产生怀疑，有限的财政是否有必要拿来补贴上市公司？

　　根据国内目前上市的5家航空公司近期公布的业绩公告，机场建设费返还已经成为机场的一项重要收入来源，首都机场2011年获得的机场建设费为10.01亿元，占全年营业收入的15.4%。广州白云机场获得的机场建设返还为5.84亿，占全年营业收入的13.78%。美兰机场的机场建设费返还为1.19亿元，占去年总收入的21.6%。上海国际机场航空股份有限公司和深圳市机场股份有限公司没有单列机场建设费返还。

　　在返还之外，保留在国库的另50%机场建设费是如何使用的？这也是不少人指责机场建设费的一个方面。政府强制收费，却让这笔20年累计产生的数额不小的“糊涂账”，隐蔽在公众的视线之外。

　　民航发展基金需要法律基石和阳光财政

　　“我认为机场建设费应该取消，但民航基础设施建设基金可以保留。所以，对于民航发展基金也要区别而论。”熊伟说，不管机场的投资者是谁，无论国有还是民营，乘客除了向机场间接付费外，还要因为使用机场而向政府缴费，这个说法很多人都难以接受。所以，完全可以将所有的费用直接由航空公司支付，航空公司再通过票价转由乘客负担。机场收取的费用，政府作为投资人，可以通过利润的途径参与分配。

　　而政府之所以不愿意采用这种方式，是因为很多机场盈利能力不够，没有利润可以分配。所以，更倾向于通过政府性基金的方式，直接从乘客手中拿钱。

　　现存民航发展基金应该如何改进？熊伟认为，政府首先要向公众说明征收这笔基金的法律依据。“目前，财政部只是说，经过了国务院的批示。这是远远不够的。首先要说明法律依据何在，是法律、行政法规还是中央中央、国务院的文件。其次，要说明，如果上述文件并没有明确的征收标准，由哪个机关制定征收标准，报经了谁的批准。”熊伟说。

　　此外，还应向公众公布资金的详细使用计划；对于重大支出，要听取公众的意见；对于资金的使用效果，要由独立机构定期评估，并向社会公布。(半月谈网/记者 范超)

　　

　　

　　各方质疑

　　机场建设费争议由来已久

　　2006年全国两会上，全国人大代表、鲁南制药集团董事长赵志全提交建议质疑机场建设费的合法性，认为50元的机场建设费于法无据，本质上属乱收费，应予以制止。

　　赵志全调查发现，征收机场建设费的依据是1995年国务院办公厅转发的财政部、国家计委、民航总局《关于整顿民航机场代收各种机场建设基金的意见》，而该意见是上述三个部门会商一下就出台的一个联合文件，既未经全国人大常委会审议，也未经公众听证。

　　1995年10月国务院转发了财政部、国家计委和民航总局《关于整顿民航机场代收各种建设基金意见的通知》，以及附件《关于整顿民航机场代收各种建设基金的意见》。《意见》下发不久便遭更强烈质疑。

　　当年刚刚被评为“全国十大维权标兵”的福建省龙岩市消费者丘建东向财政部、国家计委、民航总局就50元机场建设费问题递交行政复议申请书。

　　丘建东认为，收取民航机场建设费50元的行为应属于行政征收的一种，而行政征收的要素之一就是应有立法依据。在丘建东看来，三个部门仅仅在会商后就出台一个联合文件，未经全国人大常委会审议或国务院批复(国办的转发并不等于国务院本身的批准)就对乘机者征收建设费的行为欠妥。

　　在今年的全国“两会”上，全国人大代表、广东省茂名市工商联主席陈华伟称，机场建设费累计收了逾千亿元，但具体去向不够公开。他建议在全国范围内彻底取消“机场建设费”收费项目，“这是一项收费时间最长、收费范围最广、最没有法律依据、最不公开透明、引起最多反对声音的不合理收费，与广大人民群众的利益相悖。”

　　

　　

　　专家质疑：既然叫基金 应该是自愿缴纳

　　据携程公司机票代理人员介绍，开征民航发展基金对于旅客来说没有任何变化，“以前机场建设费就是国内航线交50元，国际航线交90元，但改为民航发展基金后，征收更加名正言顺。”

　　虽然民航发展基金是“政府性基金”，不需经人大会议审批，但仍有不少网民表示，“这笔钱没有法理基础”。有网友指出，“既然资本市场已经这么发达，有股票、债券等多种方式，靠收费发展合理吗？”

　　民航专业律师张起淮在接受记者采访时则表示，此次《民航发展基金征收使用管理暂行办法》虽然是根据国务院有关批示要求制定，但也应上报给国务院，由国务院下发行政法令。张起淮的疑问是，这一暂行办法是否通过了标准的立法程序与百姓听证程序。

　　经济学家马光远亦同样质疑了民航发展基金的不合理性，“既然是基金，那收益权归谁？基金应该是自愿的，为什么要强制每一个乘客都交50元？”

　　律师认为民航发展基金应公布用途发票

　　忆通律师事务所主任李劲松表示，此次财政部公布的办法，是根据国务院批示要求制定。依照法律规定，国务院可开设基金，属权限之内的行为。但从法理精神上说，这一行为应该征求公众意见。

　　李劲松表示，此前我国征收国内航班机场建设费就是50元/人，随着机场建设逐步完成，这一费用显然没有理由再收。而此次财政部将其换个名录，接着收取，属于换汤不换药的行为。

　　按照办法规定，基金上缴中央国库，纳入政府性基金预算，专款专用。李劲松表示，为此，其使用情况在预算报告中能够反映出来。但由于预算报告公开的是一个大数目，具体这些钱是不是用到这些用途，有无挪用和浪费，公众无从知晓也无从监督。为此，一定要把这笔钱的最终用途公布出来，公开到发票。

　　

　　

　　激辩民航发展基金

　　正方

　　资金缺口巨大 国外也有类似征收

　　一位不愿透露姓名的民航界专家向记者强调，机场为公益建设，每年需投入大量资金，这部分资金不能完全依靠中央财政，“如果不征收这部分费用，现在很多机场正常的运转都很难维持，行业面临很大的资金缺口压力。”

　　因此该专家认为，旅客作为使用者应该缴纳一定费用。该专家介绍说，国外机场也有类似的征收，但用的名目可能不同，有的叫“税”，有的叫“费”，美国有“服务设施费”，澳大利亚征收“旅客税”，有的则叫“进港税”等。该人士表示，机场建设费不应叫停收，而是现在给了其一个正式、合法的名字。

　　记者了解到，今年3月份，英国航空旅客税上调8%，调整后，短途经济舱的旅客要付13英镑的航空旅客税，日本成田机场征收旅客服务设施使用费和旅客保安服务费，成人为1520日元，儿童为1010日元。非洲一些国家从今年2月1日起上调机场服务费，国内和国际旅客的机场服务费标准分别增至15美元和40美元。

　　设民航基金可专款使用

　　民航资源网专家、中国民航管理干部学院教授、航空运输服务研究所所长邹建军认为，机场管理建设费与航空公司基金的合并使用，统筹管理，改变了原来的分散使用机制。

　　他说，机场建设费征收的原由是机场的建设、基础设施的完善与更新；之后，在长期的使用过程当中，不但用于上述问题，而且，还涉及其他，诸如噪声治理问题等，所以，原来的机场建设费使用管理办法已经需要进行更新。

　　这次将机场建设费并入发展基金，恰好就是在民航发展过程中，需要扩大使用范围。

　　另外，这笔资金由民航代为收取，但使用需要财政部提出预算，与民航局无关。而且《办法》也是财政部发布的，不是民航局发布。

　　他认为，这次管理办法，对使用范围是非常明确的，对使用程序与管理程序也比较明确。“如果说不足，就是对于民航发展基金的管理应该有一个信息披露机制，而管理办法中没有提及。”

　　他介绍，机场发展基金，在全球绝大多数国家的机场都存在，只是各自征收的方式不同而已，如费、税、基金等。

　　

　　

　　反方

　　人大代表逐条驳斥基金用途

　　2012年，我国民航基础设施建设基金和机场建设费的预算收入分别为63.92亿元和154.43亿元，一共为218.35亿元。

　　全国人大代表叶青表示，相对于全国年度财政收入而言，200多亿元的收入少之又少，取消不会影响大局。

　　叶青认为，根据办法第23条规定，民航基金的用途有7个方面，包括基础设施建设、民航节能减排等，都不属于乘客应当承担的范围，每个用途都站不住脚。

　　其中，第一条的基础设施建设费用，应该由建设机场者承担，否则依此类推，到酒店住宿，也可以征收“酒店建设费”。

　　其二，以正常航班的旅客的额外负担，用于补贴非正常的航班的旅客或货运，于情于理都说不过去。

　　其三，节能减排由飞机乘客承担，岂有此理。

　　其四，通用航空基础设施建设，是各级政府的职责，怎能由乘客均摊？

　　其五，研发经费由乘客负担，没听说过这样的例子。

　　其六，安全建设，应该是航空公司分内之事。

　　第七，办法规定按照不超过基金1%列支征管经费和代征手续费，意味着每位乘客还要交5毛钱的代征手续费，纯属雁过拔毛。(综合新京报、北京晨报等媒体报道)