政府“钱袋子”怎么花？北京试行事前评估

1月24日，汪爱武刚结束了一个预算项目评估讨论会，便赶着准备资料，作进一步的调研。她所在的北京金凯伟业咨询有限公司，从去年开始，承担了北京市财政局对预算项目开展事前评估的工作。这个开创性的评估工作，推广的速度超出了他的预想。刚踏入2011年，北京市财政局就将一个新的预算项目交给了她。

1月22日，北京市“两会”刚刚闭幕，该市人大常委会主任杜德印指出，北京市将进一步深化预算监督工作，继续开展对预算资金使用绩效的监督，扩大部门预算提交市人代会和向社会公开的范围。

在中国政府总收支已达10万亿规模的当下，公共预算改革正面临闯关。2010年，北京这个特大型城市，财政收入达到了创纪录的2300多亿，而据北京市财政局网站数据，北京市2010年市本级财政支出就达1135亿元。

每年北京市要花掉1000多个亿，怎么把钱用在刀刃上，避免财政资金打水漂儿和撒胡椒面儿，已成舆论焦点。

2010年下半年，北京试行参与式预算，对2011财政年度的7个预算项目进行事前评估。尝试有效管住政府花钱的手，北京不是第一个，但是其模式或可称为改革样本。

评估

试行参与式预算，不少地方都有过与之相关的改革。2006年无锡市试点百姓投票决定公共预算；2007年哈尔滨试行公共预算征求民意；2008年浙江温岭的预算民主恳谈推向全市；2009年上海市闵行区探索预算听证……

北京市人大常委会预算工作委员会主任陈京朴对本报记者表示，相较于全国其他地方，北京市在预算监督上的改革并不保守。

2010年9月，北京市财政局主导，北京市人大常委会配合开展的公共预算“事前评估”，在各部门编制2011年财政预算的时候，同步开始尝试。

其思路来自于对预算支出的绩效评价。以往，一个财政年度结束后，北京市财政局遴选一些预算项目分析考核，考察花出去的钱有没有达到预期目标。这是目前最主要的绩效评价方式，被称之为事后评价。这种评价方式，弊端十分明显，像预算不够科学、实施方案不精细、资金效益没有实现等问题，年年都会出现。绩效评价本身的绩效不高，常常被学者讥刺为“马后炮”。

事前评估由此出炉。

北京市财政局预算处副处长王瑞超告诉本报记者，所谓事前评估，就是把绩效评价放到事前，先评价“花钱方案”，再决定该不该花一笔钱。

第一次开始试点的事前评估的对象，即2011年北京市本级财政支出的7个预算项目，包括北京市旅游局的宣传推广项目、北京市交管局的道路交通科技系统建设经费等。7个项目的选择，有一定的资金规模，比较重要且涉及民生，均为舆论关注的热点领域。

“这7个项目还有一个共性，就是财政部门对是否予以安排，都拿捏不准，希望通过事前评估获得决策意见。”王瑞超说。

试点最重要的指向，就是吸纳人大代表和政协委员等民意代表的参与。于是，根据已经选定的2011年预算支出项目，北京市人大常委会财经委员会推荐了6位人大代表，北京市政协经济委员会推荐了6位政协委员。

为保证独立性，北京市财政局尝试通过第三方中介机构组织评估流程。经过比较和选择，北京市金凯伟业咨询有限公司（以下简称金凯伟业）获得授权，聘请相关领域内的专家，和人大代表及政协委员一起共同组成评估组，实施调研和评估。专家分为两类，一类是财政财务类专家，一类是专业领域专家。比如，对道路交通科技建设项目的评估，既要聘请财务类专家，也要聘请交通管理方面的专家。

最终，35名分布于财政、交通、教育、旅游、农业、民政等领域的专家，再加上12名代表和委员，组成了47人的项目评估组。进一步细分后，平均每个组有7名以上代表、委员或专家，评估7个项目。从项目的必要性、可行性、绩效目标和实施风险四个方面，对预算项目进行评估。确定的评估流程为：收集基础性资料后，通过实地调研、召开座谈会、问卷调查等方式，展开评估。最后，汇总和归纳评估组意见，形成最终评估意见。

追问

去年9月下旬，事前评估拉开序幕，意想不到的困难也接踵而至。

金凯伟业评估师皮丹丹没想到，在收集资料的基础性环节，就耗费了大量时间和精力。

以2011年北京学前教育项目为例，评估组获得的起步资料，仅仅是一个概括性的描述。当时，北京市教委关于“2011年学前教育”这个5亿元的预算项目，由于涉及到新建幼儿园选址、市与区县支出责任划分等因素，当时还缺少详细的年度预算安排方案。申请该项目时，教委提供的仅是2011年到2015年的五年规划。对2011年度预算细则，连轮廓都算不上。

皮丹丹的感受是，一开始，教委一些处室的负责人对此颇有抵触，他们并不习惯这项工作，觉得很麻烦，没必要写得这么细，根据惯例，这笔钱可以在使用过程中逐步细化方案。

在“N次沟通和补充材料”之后，北京市教委负责编制预算的学前教育处和财务处两个处室，才逐步认识到了事前评估的各项要求。

频繁沟通中，评估组专家发挥了重要的作用。例如，北京师范大学教授、中国学前教育研究会理事长冯晓霞为评估组提供了丰富的国内外资料，其中还有她自己的研究成果。专家也多次到教委去沟通，实际上，推迟形成的项目申请书，也融入了评估组专家的意见。

例如：其中的一个子项目，是对民办幼儿园的补助政策，预算每个幼儿园补助100万，但这个标准是如何测算出来的？依据是什么？缺乏资料，在专家提出意见后，教委再进行补充，最后才完善起来。

实际上，评估的基础资料不完善，是普遍的问题，在此次进行的7个项目中，只有一个项目有较为完善的申请报告。

前期的反复沟通，反而为实地调研、召开座谈会，铺平了道路，人大代表、政协委员以及一些专家，对预算项目的编制过程有了更清楚的认识。在后期的讨论会上，专家们都十分“有话说”，一些尖锐的意见提了出来。

北京市财政局预算处副处长王瑞超，全程参与了预算项目的讨论会。与起初存在的抵触不同的是，到了后期，申请预算项目政府部门，少了推诿，开始重视起“事前评估”这个事儿了，积极派相关官员出席讨论会。

预算项目讨论会，实为质询会。专家们细致的追问，成了常态。比如，在北京市旅游局申请的宣传推广项目中，有一笔培训支出。

专家追问：培训的受益人究竟是哪些人？

答复是：各大旅行社的导游。

专家追问：培训内容是什么？

答复是：北京形象宣传、旅游注意事项等等。

这个答复随即引起了专家的质疑：对导游的培训已经属于旅游局行业管理职能，在宣传推广的支出中列入导游培训，是否属于重复列支。

对此质疑，三位旅游局的官员显然没有准备，只好表示回去之后继续研究，尽快答复。

北京市交管局申请的道路交通科技系统建设经费，关于拍照和摄像设备预算，专家不约而同地对同类设备的预算价格有所不同，预算细则应该明确设备型号。

在讨论会现场，交管局的官员对于这个问题，一时也未能说清楚。

预算不够细化，是7个预算项目评估中的普遍问题。涉及到设备的预算，专家追问这些设备的功能和型号，往往就语焉不详。而对预算项目的实施风险，也常常被有意无意地忽略。

例如，在2011年公联枢纽公司交通枢纽运营补贴的预算项目中，包括了2011年预计将投入使用的四惠和宋家庄两个枢纽的补贴费用。专家便指出，两个枢纽目前还在建设中，完工和投入使用时间受众多因素影响无法确定。那么，现在就申请运营补贴，这笔支出就存在很大的不确定性。

北京市政协副秘书长，民建北京市委副主委直言不讳地批评这种思维说，“许多部门的习惯，是为了钱而申请钱，先申请下来这笔钱再说。”

否决

在北京市人大常委会预算工委主任陈京朴看来，人大代表和政协委员，在此次事前评估中，表现出了很强的履职意识。人大代表和政协委员关注的角度和专家关注的角度有明显的不同。专家倾向于提出专业性的建议，而人大代表和政协委员，则往往直指问题的核心——预算的必要性。

“我很珍惜对预算项目的建议权，这是一次难得的履职经历，很有价值。”北京市人大代表、民盟北京市副主委李怀方告诉记者。

北京市农业土地资源综合调查与评价项目，由北京市地勘局申请，计划于2011年至2013年完成。项目计划查明北京市区域内农业土地资源的元素地球化学分布特征，获得环境状况、肥力水平及土地质量数据，为农业生产和环境保护提供数据支持，项目预算资金5000多万元。

这是7个项目中，申请报告最为完善的一个，申请理由也非常充分，但还是被专家们看出了问题。

有着农学与生物技术专业背景的李怀方指出，这项调查其实与北京市农业局的土肥调查职能有颇多交叉重叠。而其中占比最大的一项支出，是以昌平区和顺义区为重点，则不适合由市级财政来支出。

李怀方最终建议，该子项目项下的投入资金，应该由昌平区和顺义区两区财政来投入，剔除掉市级调查的部分。这个意见最终形成了正式的评估意见。

“如果最终真的被采纳，那就真的为北京市财政省下了这笔钱。”谈到自己的履职经历，李怀方颇感欣慰。

在北京，有个提供社区公共、公益和便利服务的96156热线服务平台。由于公众知晓率较低，北京市民政局社区服务中心申请“96156”品牌推广经费，预算资金1600万。

在调研中，评估组选择了丰台区太平桥街道、安慧里居委会、安慧里南居委会3个点进行了抽样问卷调查。调查显示，“96156”热线服务功能的定位不够清晰，在这种情况下进行宣传推广，存在实施风险。

预算项目的评估意见，是对所有参与代表、委员和专家意见的归纳及总结。在这个项目上，专家们意见统一——尽管评估意见语气委婉——“暂不支持”，实际上是否决的建议，这是7个项目中唯一被认为应全盘否决的预算项目。

这是一个艰难的决定。

专家组成员、北京市政协副秘书长任学良有个担心，“事前评估”是一项开创性的尝试，从流程设计上来看，专家们只具有建议权，财政部门仍然具有最终决定权。客观来说，每一个预算项目都或多或少存在一些问题，如果专家的否决意见太多，这种开创性的尝试，还能否持续下去。

事实上，47名专家，基本上给予了7个项目温和的评估意见。即使一些预算项目的可行性很差，实施风险大，但只要其必要性正确，最终仍给出支持意见，在指出问题的同时，评估组专家同时给出调整建议。

在旅游局宣传推广这个项目中，其中一个子项目，是在北京城市显著的位置建设一个电子显示屏，用于宣传北京的形象。任学良认为，这个子项目可行性不高，设计不科学。但宣传北京形象，大方向正确，仍然予以支持。所以，在对此部分给出否决意见的同时，总体上仍然支持该预算项目，建议通过其他方式实施。

“我们的政府部门，仍然习惯沿袭固有做法，维持一个全能的政府。所以，对于刚开始尝试的事前评估，一定给它一个持续开展的环境。”任学良说。

激进与稳健

回过头来评价事前评估这个尝试，金凯伟业总经理汪爱武的总结是，事前评估是督促政府部门细化预算的过程，预算细化一步，权力的空间就小一步。

去年11月底，7个项目分别形成了厚厚的一摞子材料。最终的评估报告，反馈到了财政局的主管官员、相关主管处室，以及预算项目的申请部门，当然，还有北京市人大常委会。

7个预算项目，涉及资金12.25亿。作出否决建议的，涉及资金2.5亿元。这些意见能否被接受和采纳，才是最关键的。

王瑞超告诉记者，自己负责此项工作，也同样很紧张，他担心的是，如果这些评估意见采纳率不高的话，这项试验的意义将大打折扣。

目前从财政局得到的消息是，这7个项目的预算安排都采纳了评估报告的意见和建议。尤其是：评估报告中建议否决的预算支出，几乎全部被采纳，评估报告中支持或有条件支持的支出，有的也没有支持。

王瑞超说，对此次事前评估的指导思想，就是稳妥地推进，有所探索，但又避免激进的方式，保持整体的预算分配格局的稳定。

财政部财科所金融研究室主任赵全厚是此次事前评估的外聘专家之一，在肯定这种评估方式的同时，又觉得不过瘾。他说，今年，评估的对象应该不止于某一个项目，应该就某一个政府部门整体的支出分配进行评估，这样的层次就更高了。

任学良分析，从此次事前评估的过程来看，部门预算的随意性很大，这更显出事前评估的重大意义。任学良说，评估过程中，评估组保持了很好的独立性。如果将来，我们不同领域的预算项目，都建立了评估专家库，事前评估可以迅速组成评估组，预算的科学性会大大提高。而且，实施下去的话，申请预算的部门就不敢再忽视预算的编制。

在刚刚结束的北京市“两会”上，北京市财政局局长杨晓超对媒体表示，今年将继续推进预算信息公开，将上报市人代会的部门预算范围由45个增加至58个。同时，预算公开内容将进一步细化，从原先的类级科目细化到款级科目，部分细化到项级科目。