上海财政预算透明账单：土地收 民生支

1月20日，上海2011年的“两会”在冬雪中闭幕。

瑞雪兆丰年，“今年上海地方的财政大盘出奇的好。”上海一位人大代表对本报表示，“地方财政收入2800多亿，政府性基金2200多亿，两笔加起来就超过了5000亿。”

根据刚结束的人口普查结果，上海目前常住人口已经突破了2300万，维系这样一个特大型城市的运转，究竟需要多大的财力？

本报记者梳理了《关于上海市2010年预算执行情况和2011年预算草案的报告》及《上海市2011年市级部门预算（汇总）》（下称部门预算）等报告，一些涉及城市经营的关键财政数据浮出水面。

厚达272页的上海市级部门预算汇总显示，2011年，上海市级的129个部门，一共需要760亿左右的资金维系自身及相关领域的运营。

2009年10月9日，上海市财政局曾以“国家秘密”为由，拒绝向公民申请者公开市级部门预算，此事引起舆论轩然大波。此后的2010年两会，上海财政局将报送人大审议的部门预算，从30多个扩展为100个部门。

上海市财政局在部门预算汇总中表示，2011年送交人大审议的部门预算，从100个市级预算主管部门继续扩大到129个，覆盖了全部市级预算的主管部门（国家法律特殊规定除外）。

1月16日，上海市长韩正在政府工作报告中表示，上海要最大力度推进政务公开透明，加大主动公开力度，全面严格执行国务院各部门有关公开的规定，力争做到全国领先。

“事实上，在部门预算公开等领域，广州等城市已经走到上海前头去了，”上海财经大学公共经济与管理学院教授马国贤告诉记者，“上海要做的还有很多。”

谁是部门预算大户

上海的医疗与卫生等民生支出，正成为这座城市发展的最大压力。

2011年，哪些市级部门会是上海的“用钱大户”？

作为一个2300万人口基数的大都市，上海的医疗与卫生等民生支出，正成为这座城市发展的最大压力。

129个市级部门中，最大的一笔预算来自于一个非行政性质的部门——上海申康医院发展中心，其2011年预算支出合计需要235亿，一家就占据百大部门总盘子的三分之一。

位于上海康定路2号的上海申康医院发展中心，管辖上海二十多家市属三级医院，是上海正厅级的事业编制，据此前媒体报道，该中心仅有38名在编人员，却掌控着200亿左右的公立医院国有资产，申康医院发展中心2010年的预算就达201亿。

“上海这一批医院，许多补助及资金的运作需要申康去调配，背后关系到整个上海居民的医疗健康稳定。”上海财经大学公共经济与管理学院教授马国贤表示。

列在申康医院发展中心之后的部门预算支出“大户”，依次为上海市教育委员会103.9亿；上海市水务局46亿；上海市科技委34.8亿；上海市农业委员会25亿。显而易见，关于医疗科教公用事业等民生支出，已经成为这座大都市最大的一笔财政支出。

上海市人大常委、人大预算工作委员会副主任王中告诉本报，2009年上海列出了30多个部门的预算，2010年增加到了100多个部门的预算，有些市委部门的预算都列进来了。

王中表示，今年增加的部门包括：市委组织部、统战部、纪委、党校、台办、市级机关、社会工作党委，市人大常委会办公厅，市政府办公厅、市政协办公厅等，这些部门预算都是首次公开，除了一些规定保密的单位部门外，目前实现了市级政府部门预算报送的全覆盖。

查阅部门预算汇总可知，新增加的市人大常委会办公厅，市政府办公厅、市政协办公厅“三厅”，其一年的预算支出大约在1亿-2亿之间，三部门2011年总预算为3.98亿。

明细还应当公开

李栋樑建议，涉及民生等公共关注度高的项目预算信息应进一步细化。

1月19日，在记者参加的上海政协十一届四次会议第二次大会发言中，上海政协委员李栋樑表示，“今年上海政府在提高财政信息公开方面将有很大迈进，重点推进了市民最为关心的财政性资金公开。”

但与此同时，李栋樑代表民革上海市委提出了建议，这些报告只在大会期间提供，代表们在短短几天之内要读懂这样的预算信息难免力不从心，应当提高人大代表审议财政预算的充分性，涉及民生等公共关注度高的项目预算信息应进一步细化。

李栋樑表示，“目前政府各部门公开的财政信息还没有统一的标准，上海应提高财政信息公开的规范性，公开的财政信息中还可配上文字说明和对专业术语的解释。”

本报获悉，今年上海财政局报送人代会的部门材料，除了每位代表人手一本《上海市2011年市级部门预算（汇总）》之外，还有129本部门预算，由各预算的主管部门编制、上海财政局统一印制，放在每个代表团分组讨论的小组会场里，供各位代表查阅用。

另据记者从上海市人大了解，“两会”开幕前，上海人大专门给一些相关领域代表做了预算报告培训，召开了一场预算报告解读会，并约请了财政局负责人来作重点解读。

但是非相关领域的一些代表和委员，面对这些数字复杂的财政报告，就显得力不从心。

政协委员李栋樑表示，目前这些财政报告的数据都是笼统的数据，代表委员很难对预算具体的构成和安排的适当与否做出判断。建议政府在扩大公共服务类信息公开的同时，要更加重视并逐步提高财政信息公开的详尽性。

单以部门预算汇总看，上海财政局也只是列出了大体的一些数据，作为大批非财政专业的人大代表而言，需要读懂上海这本账，确实存在相当大难度。

土地这本账

整个上海2010年的土地出让金总收入仍未可知

上海市财政报告显示，2010年全市地方财政收入2873.6亿元，比2009年增长13.1%。

刨去区县留用的财税，上海市本级这一年共收成1393亿元，这就是上海市级部门可以动用的“钱袋子”。

若以2011年129个部门需要用760个亿计算，其占据了市本级盘子的55%左右。

“市本级除了财税收入之外，自然还有更重要一块收入是政府性基金——其中土地出让金占据了大头。”上海人大代表、上海望源房地产开发有限公司董事长季宝红告诉记者。

上海财政局的预算草案报告显示，全市政府性基金收入2255亿元，市本级政府性基金是750个亿，这其中，国有土地使用权出让收入是579亿，这是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款（市本级的收入）。

值得一提的是，由于市本级预算草案并未公布区县政府的土地出让收入，所以整个上海2010年的土地出让金总收入仍未可知。中国房地产信息集团计算的数据显示，2010年上海的土地成交金额为1530亿元，诸多来自上海房地产界的代表委员表示，这个数据基本确实。

作为上海市级的人大，自然是审议上海市本级获得的土地出让金用途，而其余的资金，则散布在上海的十多个区县，由区县级别的人大审议。

上海财政局在《关于上海市2010年预算执行情况和2011年预算草案的报告》中表示，国有土地使用权出让支出为575.3亿元，按国家的规定，主要用于征地和拆迁补偿支出423.9亿元、城市建设支出101.6亿元。其中，安排城镇廉租房保障支出为16.5亿。