“制度”建设紧迫 保障房于利益博弈中渐行渐近

身具调控工具属性，并渐成民生符号性产品的保障房，注定在聚光灯下成长。

自2010年5月19日，住房和城乡建设部与各地政府签订《2010年住房保障工作目标责任书》以来，新建580万套保障房民生“大单”的兑现进度，就被置于公众视线的焦点，而在最新出炉的2011年建设计划中，这一数字更被调整为1000万套。

但数字上的变化，难以打消公众对于保障房建设效果的揣度；行政高压的背后，亦拷问着保障房计划与结果间的距离。

压力之中，保障房“进度”与“目标”的保障，“制度”建设显得更为紧迫。消除保障房建设的混沌状态，根本点还在政策——如何在制度层面，健全和完善保障性住房体系建设和保障性住房法制建设，通过多渠道解决保障性住房资金、流转、管理等等问题，都需要在制度层面与路径设计中一一消解。

在这些终极目标的推进下，保障房在关联各方的博弈中渐行渐近。

保障房路径徘徊

1000万套保障房计划的出炉，在某种程度上掩盖了舆论对2010年580万套保障房完成情况的追问

中国住房制度史上最大一次“结构调整”的成败, 系于大规模的保障住房能否在短期内实现有效供应。

12月7日，国务院副总理李克强视察宁波市保障房建设，该市“首个市级公共租赁房项目”新近开工。就在李克强动身之前，住房和城乡建设部（下称住建部）刚刚将2011年保障性住房建设计划上调至1000万套，超出2010年580万套年度目标的72%。这已是住建部连续第三年大幅上调保障房开工数字——2008年保障性住房确认的建设规模仅为100多万套。

一位住房和城乡建设部专家告诉《财经国家周刊》记者：1000万套保障房是明年的新增建设计划，而并非是“滚动数字”。“这个数字很惊人，中国一年的商品房竣工量也不过600万套”。

而要完成这一“巨量目标”，保障房建设的路径设计与机制保障，就成为各地不得不做出选择的重大问题。

公租房主导

住建部上调2011年保障房开工计划的通知下发后，各地被迫修改此前制定的保障房建设方案。

《财经国家周刊》记者获悉，在2011年1000万套保障房建设计划中，公租房将占绝大部分。住建部要求各地在调整之前的上报方案时，尽力增加公租房建设任务。

住建部政策研究中心副主任秦虹告诉记者，廉租房一般面向城市户籍低收入家庭。地方政府通过建设、货币补偿和公房减租等方式，完成“应保尽保、全覆盖”的保障目难度并不大，有些地方甚至出现了廉租房建设资金的剩余；而经济适用房当前在绝大多数城市均倾向于“定向分配”，由于在分配及退出环节饱受争议，有些地方甚至提出不再建设经济适用房。

“正因如此，明年公租房的建设规模将最大。它包括两部分：一是园区性质的公租房，主要由企事业单位利用自有土地自建，或是园区政府为企业职工配套建设；二是城市内的公租房，针对收入介于廉租房和经济适用房二者之间的‘夹心层’人群，以及在城市工作一定年限的外来务工人员。”秦虹说。

2010年，政府智囊们普遍达成一个共识：结合当前城市化进程的阶段特征，即大量城市流动人口和新移民的增加，应加快发展公租房。由此，住建部等七部委于6月下发《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，确立为“城市中等偏下收入住房困难家庭提供公共租赁住房。有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围”。

鉴于公租房在保障性住房体系中份额不断扩张的政策推力，秦虹说，“廉租房和公租房今后将逐步实现并轨的趋势已经显化”。

在一些较早实践公租房政策的城市，廉租房和公租房在土地使用、资金来源和房源管理层面已出现事实上的融合。财政部此前曾发文称，“允许各地在完成当年廉租住房保障任务的前提下，将土地出让金净收益、公积金增值计提、廉租住房保障专项补助资金用于发展公租房”。国土资源部、住建部也在联合下发的《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》中提出，探索公租房用地“逐步与廉租住房并轨、简化并实施租赁住房分类保障的途径”。

公租房“新宠”地位的确立，与中央高层的关注密切相关。在宁波视察期间，国务院副总理李克强表示，要从资金投入、建设用地等方面加大支持力度，大规模建设公租房等保障性安居工程。“这样持续推进几年，使保障性住房覆盖面大幅度提高，使公租房成为城镇住房保障体系的重要组成部分。”

李克强此前还曾视察江苏省常州市，并对其公租房建设经验表示肯定。一时间，常州市公租房政策几乎成为全国学习的样板。

“宣言”背后

1000万套保障房的计划对市场预期构成强烈冲击，但更多的人对目标的落实心存疑虑。

“请注意，是计划‘建设’1000万套，而不是‘建成’。”一位业内专家语重心长地提醒记者。

显然，1000万套保障房计划的出炉，在某种程度上掩盖了舆论对2010年580万套保障房完成情况的追问。

自2010年5月19日住房和城乡建设部与各地政府签订《2010年住房保障工作目标责任书》以来，当年新建580万套保障房的兑现进度，就被置于公众视线的焦点。

580万套保障房开工“热潮”几乎在瞬间形成：5月19日，住建部与各地政府签订住房保障工作目标责任书。接下来做规划、审批、落实地块、再审批……一系列程序走完，时间已至8月底；9月20日，住建部在其官方网站上要求进一步加快保障性安居工程建设，“各地项目9月底前必须全部开工”。

住建部近期曾表示，2010年全国住房保障的既定目标基本完成：截至10月底，年初承诺的580万套城镇保障性住房和棚户区改造住房“全部实现开工”。

消息并未披露2010年保障房的“竣工”数字。按照此前的预期，住建部希望“年末建成或基本建成的要达到60%以上”，即约350万套。但这一数字完成与否，至今未对媒体公布。

从地方政府的角度来看，保障房已成为当前中国“最大的民生工程”，积极推动保障房，已成为“官员‘政治正确’的关键”。

概因如此，临近“十二五”开局之年，各地政府积极“备战”保障房的姿态格外高调：上海“十二五”期间计划新建住宅约1.3亿平方米，各类保障性住房将占新建住房总套数的六成；天津“十二五”期间将新建各类保障性住房45万套、3100万平方米、新增享受租房补贴家庭7万户。南京、济南和西宁等省会城市也通过地方媒体发表了内容相似的保障房“宣言”。

然而，在大多的“宣言”中， 2010年保障房的实际“竣工”数字也都被有意无意地淡化了。

《财经国家周刊》记者获悉，兰州市2010年廉租房建设任务是4316套，截至9月初，开工只有254套，开工率尚不足10%。为此，兰州方面曾被省政府点名批评。迫于压力，兰州市提出“百日会战”口号，突击开工保障房建设。同期，有媒体报道称，北京、深圳等多座城市的保障房工地，均存在“抢进度”、“临时抱佛脚，象征性地开工”现象。

有专业人士告诉《财经国家周刊》记者：保障房正常的建设周期是2~3年。也就是说，“2010年的580万套保障房大规模上市、形成有效供应的时间应该是2012年前后”。这也意味着，2011年的1000万套保障房大规模落地至少要等到2013年左右。

在房价面临再次上涨的风险下，保障房大计还需更有力的制度推手。

“制度”筹谋

《财经国家周刊》获悉：2011年，排在住建部保障房决策议程上的至少有四项课题：一是完成《“十二五”住房保障规划》的编制；二是健全公共租赁住房投融资政策和运行机制；三是加强保障性住房的流程（规划-建设-分配-使用-产权）管理；四是建立围绕住房保障工作核心的考核监督机制（住建部目前已与监察部联合起草了相关考核问责办法，尚在进一步修改完善）。

对于公众普遍关注的《基本住房保障法》立法进程，参与立法起草过程的专家组负责人透露，由住建部牵头的《基本住房保障房（征求意见稿）》目前“正在亚洲开发银行的资助下做最后一轮意见调研和修改”。该征求意见稿将在近期上报国务院法制办，征求各部委意见后，递交全国人大法工委或全国人大财经委审议。

“《基本住房保障法》的最大亮点，是把住房保障作为政府的责任明确下来。”这位负责人说。

与此同时，11月26日，一个名为“住房政策和市场调控研究专业委员会”（下称“调控委员会”）的研究机构在住建部下属协会宣布成立。该委员会目标定位清晰：“响应近年来社会各界对房价高涨、房地产泡沫的呼声，积极研究房地产调控政策，服务于国家相关决策”。

《财经国家周刊》记者获悉：2011年，“调控委员会”有6项重要研究课题，大都与住房保障相关。如：公租房建设管理模式的研究，农民工定居城镇的住房政策研究，中国住房金融及监管体系研究等。相关课题均接受住建部住房保障司和市场司以及中国工商银行的指导。

更早些时候，全国工商联房地产商会会长聂梅生向外界透露，正积极向主管部门上报“保障房投资信托基金”发起方案，希望做成国内第一支公租房、廉租房REITs。

聂梅生曾向《财经国家周刊》记者表达她的设想：如果保障房基金获批，不但可以解决保障房的融资难题，还能给“炒房族”提供全新、健康的投资渠道。

模式之辩

自2008年北京市推出“商品房配建保障房”的土地捆绑出让政策以来，以华远地产公司董事长任志强为代表的开发商就从未停止对其诟病。

这派观点认为，“建保障房不是开发商的责任，而是政府的责任，如果让市场来承担本应是政府承担的责任，最后一定会出问题。”

被其“言中”的例子是：2010年6月，在北京市国土局局长魏成林表示“将保障房配建比例从15％提高到30％、原则上所有商品房项目都应该配建”的数月后，北京市住房和城乡建设委员会查出大兴区旧宫三角地“明悦湾”经济适用房项目存在施工质量问题。6栋配建在商品房小区的保障房由于水泥标号不够，墙皮在风中剥落，被网友质疑为“保障房楼脆脆”。鉴于影响恶劣，主管部门下发了强制拆除令。

《财经国家周刊》记者彼时曾赴现场暗访了解到，6栋经适房的“政府回购价”仅为4100多元/平方米，而同在一个小区内的商品房售价却超过22000元/平方米。价格相差如此悬殊，，早已为保障房“楼脆脆”的诞生埋下伏笔。

许多与“北京模式”相仿的城市，大都由国企背景的开发商承担保障房建设任务。民营企业参与保障房建设，多半是“服从于土地出让新规则”的无奈之举，或是持有“与政府搞好关系”的动机。建设保障房损失的利润，往往通过商品房开发弥补。以北京规模最大的保障房在建项目——远洋润园的开发商远洋地产为例，近年来曾因远洋山水、远洋一方等数个商品房大盘雄踞北京楼盘销售榜首。业内人士认为，这是一种典型的“劫富济贫”式保障房建设思路。

《财经国家周刊》记者在杭州市采访时，当地官员和学者就明确表示，推崇“从商品房市场‘抽血’，为保障房建设提供资金”的做法。在此逻辑下，“商品房价格越高，保障房建设获取的资金就越多”。由此，杭州市2009年饱受诟病的“1200亿元土地财政”也有了光明的解释，据称这笔钱的“第一项用途”就是保障性住房建设。

在“北京模式”之外，还有一种“重庆模式”。

2009年，重庆市启动3000万平方米公租房建设计划。全部采用“政府投资、国企承建”的模式，由重庆市政府下属的地产集团等“八大城投”公司负责投资建设。政府的想法是，城投公司通过多种渠道融资建设，成本回收则通过其他产业平衡等手段“内部消化”。

不久前，住房和城乡建设部政策研究中心房地产业处处长文林峰去重庆考察过。她对《财经国家周刊》记者表示，“最为关注重庆公租房建设资金的回笼问题”。然而在座谈中，“政府部门对此避而不谈，城投公司欲言又止”。

对于政府直接投资建保障的模式，怀疑者如任志强，认为最终政府会“背不动”。前车之鉴是上世纪80年代英国的公租房私有化改革，迫于日渐沉重的财务负担，主政的撒切尔夫人最终下令卖掉公租房。

曾有业内专家撰文指出：借助资本市场服务于公租房建设，是当前保障性住房体系制度设计面临的重要课题。“核心难点在于，如何使作为公共品的公租房满足资本市场对投资品的要求”。

至《财经国家周刊》记者截稿时，北京和上海又传来保障房建设路径、模式的新探索：上海市浦东新区的公租房项目最近成功引入泰康保险资产支持，被视为保障房吸引民间资本的一次突破；北京市副市长陈刚也在最近一次会议上透露，北京市最近正在会同国土资源部，研究制定“集体用地建设公租房”的试点方案，该方案将为北京市此前提出的“鼓励企业、园区和农村集体利用自有土地建设租赁用房”提供更充分的政策依据。

公租房基金破茧

由全国工商联房地产商会发起的国内首只公租房基金若能获批，或可解公租房资金困境

在保障房建设进度受累于资金不足之际，嗅觉更为灵敏的市场人士正在金融创新上迈出试探性一步。

11月16日上午9点半，北京西直门，全国工商联房地产商会10楼一个小型会议室内，国内首只公租房基金的轮廓渐渐变得清晰。

在全国工商联房地产商会会长聂梅生的主持下，一份基金方案被分发至十几个与会者手中，并讨论打磨。

这只公租房基金的筹备小组已先期成立。聂为组长，上海建银精瑞资产管理有限公司（下称建银精瑞）则是基金方案的设计者。

华远地产董事长任志强为筹备小组副组长，在这次讨论会上，他一口气提出几条修改意见。任不仅以强势言论著称，更被公认熟稔政策。

12月10日，聂梅生对记者透露，“黄孟复主席对这件事情非常重视，方案已经由国家工商联上报至发改委。”根据筹备小组此前意见，该方案即将上报至国家发改委后，也将送至住建部及国土资源部。

解困公租房

地产基金在国内并非主流融资模式，但伴随流动性的不断收紧，基金渐成气候。金地、复地等房企均下设公司，专注基金投资。市场上亦涌现出不少投资公司，多以商业地产为目标。

而公租房基金的尝试，市场则尚未有之。在聂梅生看来，如果公租房基金获批，可以让炒房资金变成保障房建设运营资金，既可以稳定房价，还能双向减少流动性过剩，疏导通胀压力。

“早在7月份，我们就已经提出成立这样一只基金的设想。”建银精瑞董事长李晓东说。在此前后，他带团队走访了全国多个热点城市，包括已制订庞大公租房计划的重庆。

9月21日，全国保障房建设工作座谈会在常州召开，初衷则是督促各地加快保障房建设进度。会议透出的消息并不乐观，即使完成比较好的福建省，完成投资也仅有39.5亿元，占年度计划投资的42.2%。

“我们调研所了解到的信息，同样不乐观。”李晓东说。建设进度缓慢，其最大制约因素是资金，他由此更觉出成立公租房基金的紧迫性。

9月16日，由全国工商联房地产商会牵头，包括华远地产董事长任志强、盛世神州董事长张民耕等业内人士召开了一场闭门会，首次对建银精瑞制订的基金方案讨论修改。

时隔两个月后，这一方案更趋完善，也吸引了路劲地产、复地投资的加盟，成为基金的联合发起人。

《财经国家周刊》记者获得的方案显示，公租房基金将得到全国工商联的支持，由中国建设银行担任托管人和主承销商。基金组织形式为股份有限公司，并将成立基金管理公司，负责落实基金设立的筹备工作及后续运营。

“基金的规模计划在100亿元~300亿元之间，投资者不超过200人。”聂梅生说。

机构投资者与自然人均可作为基金的投资者，认购最低标准分别为5000万元和1000万元。“我们会选择知名开发企业做基石投资人，认购金额不能低于基金总份额的10%。”李晓东透露。

多路径运营

按照惯例，一只基金的运营分为四个阶段：基金募集、设立、投资经营与清算。

对这只公租房基金而言，投资经营是最重要的阶段，其核心内容是获取房源和对外出租。

在建银精瑞的方案中，基金将以两种路径参与公租房建设：建造新房和收购旧房。

聂梅生透露，建新房有两种方式，可以集中建设公租房，也可以在商品房开发过程中配建。“一方面可以减轻开发商负担，也可利用BOT模式（建设-经营-转让），延缓政府回购款支付时间。”

在11月16日的筹备会上，如何拿地成为讨论的焦点。

“我们有两种方式，一是找地方融资平台，二是直接找国土局。”任志强说。

在任志强看来，前一种方式可借助中城联盟来实现——这个国内最大的地产企业联盟发起于1999年12月，囊括了万科、河南建业、华远地产等几十家公司，联盟成员遍布国内多个二、三线城市。

“中城联盟对各地的融资平台公司非常熟悉，我们可以通过他们来拿地。”任志强说，“很多公司只有土地，但没有钱开发。”

“找国土局”则是针对商品房配建保障房模式，此种以行政手段督促保障房建设的方式今年逐渐兴起。

路劲地产集团有限公司执行董事汪浩表示，“对于配建这块，开发商往往在预算中设定为赔钱的，宁愿专门买一块地来建保障房。”

这一逻辑也成为多家开发商的共识，首开集团的高层也曾对《财经国家周刊》记者表露此意。“配售速度慢，后期难以管理。”

聂梅生认为，这正是公租房基金的机会。“把配建这一块拿过来，开发商不愿做，我们基金可以做。”

在聂梅生看来，公租房用地可买可租，但最理想的方式是，能够以低于市场水平30%~50%的价格，从政府那里直接得到土地。“我们更倾向于买地，拿到产权。”

在几个月时间内，建银精瑞团队走访了京沪广深杭五大城市，以之为城市样本来测算地价，最终得出适合基金的楼面地价为3800元/平方米。

就在基金筹备小组奔走全国之际，政策利好浮出水面。

9月27日，财政部、国家税务总局出台《关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知》（以下称通知），明确规定公租房用地免征城镇土地使用税。

“这个利好因素，我们原本都没有考虑在内，即使这样，我们的方案也是可行的。”聂梅生说。

获得土地及3年建设期后，面临的下一问题是出租。

建银精瑞的方案显示，其测算的五大城市平均租金水平为45元/平方米/月，则公租房的合理租金约为30元/平方米/月，运营期内年均增长3%。

“我们的租金由政府定价，实行动态调整，一般租赁期限在3-5年，允许续租。”李晓东说。

如何退出是公租房基金的最后一道考验。

在11月12日的一次行业聚会上，聂梅生对《财经国家周刊》记者表示，目前基金的期限暂定为7年。其中投资建设期3年，出租经营期3年，最后1年可退出清算。“期间份额不可赎回，但可转让。”

在退出方式的设定上，李晓东表示，将有三种路径选择。“资产变现、上市退出和REITs退出。”

依照当前政策，变现退出为最可行的方式。即基金运行7年届满后，政府按约定价格回购公租房。“但若政府无意愿回购，则要允许其向第三方转让。”李晓东说。

投资回报“以稳为主”

在高回报盛行的基金领域，即将出炉的公租房基金能给投资者提供怎样的回报率，决定了该只基金能否实现顺利募集。

李晓东透露，在基金实际投资过程中，根据不同地方政府的相关要求，将采取不同土地获取方式，不同的投资路径及退出方式。“在最极端情况下，基金也可建设至少420万平方米公租房，投资者预期年化收益率为5%~15%。”

聂梅生表示，房地产业的暴利时代已经过去，“10%到15%是比较合理的利润区间。”相形之下，公租房基金的回报率有着相当的吸引力，而且也可避免政策风险。

政策无阻碍的前提下，风险控制便显得尤为重要。在这份基金方案中，建银精瑞将募集风险、空置风险和租金收取风险均考虑在内。

从目前看，基金的募集并不困难。聂梅生透露，在方案上报工商联后，她一直在上海、成都等地听取潜在投资者的建议。金地、首创等企业，也曾对该方案表示出兴趣。

难点在于后两者。要解决空置风险，拿地区域尤为重要；租金收取风险，则对承租人的资质提出要求。“也有可能采取租金前置收取、挂钩工资账户等方式，降低财务风险。”

重庆目前成为公租房建设力度最大的城市，据建银精瑞测算，重庆市政府的建造成本为5653元/平方米，而按照这只公租房基金，建造成本为4020.88元/平方米。“这就是地产金融创新的机会。”聂梅生说。