“控制闸”何处着力更有用？浙江探索建立空间、总量、项目三位一体环境准入制度

　　中国环境报见习记者 晏利扬

　　环保参与综合决策，以何为抓手？促进区域经济布局优化，环评何以把住“第一关口”？

　　浙江省通过4年的积极探索、大胆实践，建立了空间准入、总量准入、项目准入“三位一体”的环境准入制度，和专家评价、公众评价“两评结合”的环境决策咨询机制，同时配套采取了一系列措施，作为环保部门参与党政综合决策的重要手段，并把相关内容写进了新出台的《浙江省建设项目环境管理办法》，以政府规章的形式确定下来。

　　为何改革？

　　　　单个项目环境准入无法体现区域环境容量

　　“空间准入、总量准入、项目准入‘三位一体’，就是把区域空间管理、总量控制纳入到审批制度当中来，建立规划环评和项目环评联动机制，通过管理更好地促进经济发展与资源环境承载力相适应。我们能不能把好关，实际上直接关系到经济能不能坚持可持续发展这一重大问题。”在前不久召开的全省环评审批管理工作会议上，浙江省环保厅厅长徐震一语道出了实施环境准入制度改革的内核。

　　2008年，担任省环保厅厅长不久的徐震就发现项目环境准入制度的不足之处——仅针对单个项目对环境的影响来判断其是否符合环保要求，很少或基本不考虑区域环境容量及环境影响的累积性。于是，他主导省环保厅逐步推进省、市、县三级生态功能区规划和区域、行业规划环评工作。

　　经过几年的不断大胆探索，浙江省在全国率先提出了由过去单纯的项目环评审批向空间、总量、项目“三位一体”的环境准入制度转变，由过去单纯的专业机构评价向专家评价和公众评价“两评结合”的环境决策咨询机制转变。

　　空间上如何管制？

　　　　实施差别化的资源环境准入和管理政策

　　浙江省空间环境准入制度的实施载体是省、市、县三级生态环境功能区规划，以及以生态环境功能区规划为基础的主体功能区划。通过分区环境管理，实施差别化的资源环境准入和管理政策，以优化产业空间布局，提高区域建设开发活动环境决策科学性，促进区域生产力布局与生态环境承载力相协调。

　　嘉善县是浙江省14个生态环境功能区规划试点县之一。2008年8月，《嘉善县生态环境功能区规划》在全省率先编制完成并经嘉兴市政府批准同意。

　　记者在嘉善县环保局看到，嘉善县把国土空间划分为禁止准入、限制准入、重点准入和优化准入4类主体功能区域，明确各区域生态环保目标，将区域经济社会发展规划和环境保护目标有机结合起来，对区域产业发展、产业布局、产业结构优化、项目准入、排污总量控制和污染减排等提出明确的、具有可操作性的规定和要求。

　　嘉善县太浦河——长白荡饮用水水源保护生态环境功能小区被划入禁止准入区，实行最严格管理；划入限制准入区的9个功能小区，允许开发的仅为生态农业、旅游开发、基础设施等项目；重点准入区和优化准入区规划的19个功能小区，则对每个小区内的主要生态功能与保护目标、区域允许排放总量、建设开发活动环境保护要求进行了详细规定。

　　嘉善县环保局办公室副主任严健告诉记者，随着《长江三角洲地区区域规划》明确“建设浙江嘉善县域科学发展示范点”的定位，以及县域功能布局发生较大变化，嘉善县已按全省统一部署，启动了《嘉善县生态环境功能区规划》修编工作，提高禁止准入、限制准入区比例，加强区域生态环境保护力度。

　　总量上如何控制？

　　　　使区域、行业发展整体规模、布局与环境承载能力相适应

　　“和大家设想的不同，总量环境准入，不是指项目总量控制，而是将各类区域、行业的规划环评结论作为项目环评的前置条件和重要依据，对依法应当开展而未进行环评的规划，规划范围内的项目环评不予受理，从而使规划确定的区域、行业发展整体规模、布局等与环境承载能力相适应。”浙江省环保厅建设项目管理处副处长林泉军介绍说。

　　2010年，浙江省政府出台了《关于全面推进规划环境影响评价工作的意见》。目前，全省已经基本完成117个省级以上开发区(工业园区)区域规划环评，以及电力、交通等上百个行业环评。嘉兴市还启动了全市54个市镇工业园区的规划环评。

　　在《湖州南太湖产业集聚区总体规划——康山新能源产业园规划环境影响报告书(送审稿)》上，记者看到，《资源环境承载力分析与总量控制》作为重要篇章进行了单列。这一篇章在对区域水环境和大气环境容量进行详细分析后得出，产业园最终确定的COD排放总量约316.8吨/年，氨氮排放总量约31.68吨/年，并建议规划区块产生的污水必须加强集污治理，在引进企业时应选择节水型企业，积极推广中水回用；园区已采用集中供热，禁止自备锅炉，因此没有大气污染物总量控制值。

　　“原来开发区什么项目都进，一些高污染项目都由环保部门否决，在依据和科学性上不足。现在做了规划环评，区域重点发展哪些行业、产业，并对今后发展的环境承载分析定位都很明确。我们只要将审批项目一一对应就行了，大大减轻了审批压力。”湖州市环保局建设项目管理处处长邵学红说。

　　浙江东南沿海的台州市则已将规划环评充分运用到行业环境管理之中。台州市环保局行政审批处处长潘芳芳告诉记者，在今年4月市政府办公室下发的《关于进一步严格涉重金属行业环境管理的通知》中，第一条即强调“实施规划环评和建设项目环评联动机制”，要求各县(市、区)政府须编制区域涉重金属行业发展规划并开展规划环评，“从远期来解决整个行业的规范有序发展。”

　　项目上如何把关？

　　　　规范主要污染物总量准入审核，实现“两评结合”

　　2009年10月，浙江省环保厅下发了《关于进一步建立完善建设项目环评审批污染物排放总量削减替代区域限批等制度的通知》，要求建设项目需新增主要污染物排放量，必须削减一定比例的同类污染物排放量，化工、医药、火电、钢铁等重点污染行业削减总量比例不得低于1∶1.5。

　　为规范建设项目主要污染物总量准入审核，严格控制增量，今年4月1日，浙江省环保厅又实行了《浙江省建设项目主要污染物总量准入审核办法(试行)》，要求总量削减替代主要污染物在COD、二氧化硫基础上增加氨氮和氮氧化物，新、扩、改建项目应在环评文件中提出主要污染物总量平衡方案，明确削减替代来源及替代量、区域平衡量与建议控制总量，并对于替代比例进行了细化。

　　浙江省还建立了专家评价和公众评价相结合的环境准入决策评价机制。

　　《浙江省建设项目环境管理办法》对建设项目公众参与的内容和要求进行了详细规定。对城市居民区内直接影响公众生活环境的餐饮、娱乐、加工等建设项目，即使仅需填报环境影响登记表的，建设单位也需征求相关利害关系人的意见。

　　嘉兴市环保局建设项目管理处处长俞炳惠告诉记者，去年年底，嘉兴市在全省率先成立了建设项目公众参与团，并在各开发区设立公众参与小组，聘请了39位热爱环保事业的市民为成员。成员来自教师、公司职员、退休工人等部门，目的就是让公众能够参与对重大建设项目的环保行政许可的全过程监督。