甘肃省健全农业生态环境补偿制度研究

　　摘 要：甘肃农业取得了长足发展，但农业生态环境已成为制约农业可持续发展的“瓶颈”。健全农业生态环境补偿制度是改善农业生态环境的重要举措。结合甘肃省实际，提出了健全农业生态环境补偿制度的几个关键问题。

　　关键词：农业生态环境，补偿制度，生态系统服务，公共物品

　　一、甘肃农业是国民经济的薄弱环节

　　农业首先是粮食，是关系国计民生的重要商品。在中国、在甘肃，农业的经济基础地位不会因工业化进程中农业占GDP比重的不断下降而改变。

　　甘肃自然条件严酷，干旱多灾，史书上屡见“连年荒旱、禾稼全无收获，饿殍载道”的记载。所以，对甘肃来说，吃饭问题最大。孔子的“足食”，老子的“实其腹”，管子的“无夺其食”等，这些古代政治家强调的“农本”、“贵粟”思想，对甘肃尤其显得珍贵而贴切。

　　新中国成立以来，在“陇中苦瘠甲于天下”的甘肃黄土地上，历届省委、省政府都始终把粮食问题放在民生之首，当作甘肃理政的第一要事。资料表明，1949年甘肃粮食产量206×104吨，人均粮食产量只有213公斤。经过60年的努力，尽管粮食生产经过了一段艰难曲折的历程，但到2008年，粮食生产终于创下了888.5×104吨的历史最高纪录，是1949年的4.3倍，人均粮食占有量338.07公斤，是1949年的1.59倍。2009年在严重干旱的气候条件下，全省粮食总产量首次达到906.2×104吨，创造了新的历史跃迁，从而实现了粮食从长期短缺到供求平衡、丰年有余的历史转变。

　　但是，随着人口总量的增加，居民生活水平的提高和膳食结构的改善，全省粮食消费仍呈刚性增长态势，粮食供求还将长期处于紧平衡状态；粮食的品种结构和生产布局矛盾突出；国内外农产品市场波动，宏观调控难度加大；粮食生产比较效益低下的问题将长期存在；特别是受耕地、水资源、气候等生态环境因素变化的影响，粮食继续增产的难度越来越大。资料表明，曾为全省提供70%商品粮的“河西粮仓”如今竟变成商品粮调入区、主销区。全省每年缺口小麦450×104吨、大米50×104吨，需要从外省调入调剂。这表明，农业仍然是我省国民经济的薄弱环节。

　　二、生态环境是制约甘肃农业可持续发展的“瓶颈”

　　农业生态环境，《甘肃省农业生态环境保护条例》作出的解释是“指农业生物赖以生存和繁衍的各种天然和人工改造的自然因素的总和，包括土壤、水体、大气、生物等”。

　　作为农业生态环境重要组分的大气，对农业有着巨大而深刻的影响。全球气温异常是当今世界及今后长时期内人类面临的最严峻的环境与发展挑战。而大气污染则会严重威胁农业生产（例如酸雨等）。但由于大气污染源头众多而难以分辨，这种无法明晰“产权”的环境影响已经成为“公共物品”，也就不存在区域之间的补偿关系。为此，本项农业生态环境补偿制度主要研究的是土壤、流域、森林、草原、湿地、生物多样性等农业生态环境的重点领域。

　　甘肃生存资源禀赋（含土地资源指数、水资源指数、气候资源指数、生物资源指数）状况普遍较差，笔者依据中科院可持续发展战略研究组的有关基础数据，列出了我省1995-2006年生存资源禀赋状况及变化的趋势表，并绘出了趋势变化图（表1，图1）。和全国及西部地区相比，甘肃均有很大差距。

　　面对极其脆弱的生存资源禀赋条件，历届省委、省政府组织全省干部群众，持之以恒地开展了一代接一代的“生态建设接力”。其中，具有生态补偿内涵的生态建设项目，诸如：“三北”防护林工程，天然林资源保护工程，退耕还林、退牧还草，水土流失治理。建立各种自然保护区以及一大批已经或即将启动的生态建设工程，如敦煌及疏勒河流域生态保护与建设项目，甘南黄河重要水源补给项目，祁连山生态环境综合治理工程，清洁能源建设工程等。

　　从笔者绘制的我省可持续发展能力五大支持系统的发展水平图（图2，数据来源同前）可以发现，全省可持续能力的提升主要由发展支持系统、智力支持系统和社会支持系统的发展来驱动，而环境支持系统和生存支持系统虽然有所发展，但呈现出相对滞后性，特别是生存支持系统更为滞后。这从宏观层面也证明生态环境已成为制约我省农业可持续发展的“瓶颈”。

　　三、甘肃省健全农业生态环境补偿制度的几个关键问题

　　农业生态环境补偿制度涉及复杂的利益关系调整，牵扯许多部门和地区，具有不同的补偿类型、补偿主体、补偿内容和补偿方式。篇幅所限，本文不可能全面述及，现仅就甘肃省健全农业生态环境补偿制度的几个关键问题提出如下建议：

　　1.充分认识农业生态环境巨大的生态系统服务价值，将其浓浓地渗透在经济活动的体制和政策之中

　　生态系统服务功能可归纳为四类，即供给服务、调节服务、支持服务和文化服务。其中，供给服务是通过市场交换的那一部分，其价值只占很小比例，而大多数生态服务功能是公共物品，无法进入市场，但对人类、对农业生产的价值是非常巨大的，甚至是“无法估量”的。试设想，如果没有生态系统空气和水的净化、旱涝的缓解、废弃物的去毒和分解、土壤及其肥力的形成和更新、农作物和天然植物的授粉、农作物大量潜在害虫的控制、种子的传播和养分的循环、生物多样性的维持、太阳紫外线的防护、气候的局部稳定、大风大浪的调节和控制、人类多样性文化的支撑以及审美和益智需求等生态功能，人类生存的条件和过程必将难以支撑和维持，农业生产也将全面崩溃。但这种“无法估量”的贡献，其“外部性”远未被“内化”，在指导今天的生态环境保护政策方面还较为单薄，还未根深蒂固地存在于人们的思维之中，也未深入渗透在社会和经济活动的体制和政策之中。这种状况将会降低生态补偿的支付意愿并形成严重障碍。为此，必须要认真贯彻落实科学发展观，正确认识生态系统服务价值、生态保护成本和发展机会成本，以提高执行生态补偿的自觉性、积极性。

　　2.建立中央政府与地方政府的合作分工补偿制度

　　生态功能区划和主体功能区划应是建立生态补偿机制的政策依据。在全国50个国家重点生态功能保护区中，涉及甘肃省对保障国家生态安全具有重要作用的生态功能区有：秦巴山地水源涵养重要区（含甘肃陇南和天水2个市），甘南水源涵养重要区，祁连山山地水源涵养重要区（涉及甘肃省9个县、市），黄土高原丘陵沟壑区土壤保持重要区（涉及甘肃的庆阳、平凉、天水、陇南、定西、白银市），以及黑河中下游防风固沙重要区（涉及甘肃省金塔县中部）和岷山一邛崃山生物多样性保护重要区（涉及甘肃4个县，含陇南市）。此外，还有全国性影响的大江大河（黄河、长江）和各类国家级自然保护区等，这些属于纯粹的公共物品，国家是这种公共利益或者受益主体的代理人，应由国家承担补偿责任。属于跨省际的（至多不超过3个省区）中尺度流域的生态补偿问题，例如跨青海、甘肃、内蒙古3省区15个县（旗）的黑河流域，虽然保护和受益关系比较明确，但因同属西部贫困地区，相关方没有能力做出补偿。省域以下的流域生态补偿问题，本应由省内负责解决，但个别流域，例如涉及甘肃4市9县的石羊河流域，虽然“级别”较低，但其对河西走廊、整个甘肃；甚至对全国的生态安全都具有重要意义。上述省际和省内流域建议由国家继续作出补偿（国家已经实施了重大工程项目），地方政府积极协助。

　　甘肃省于2004年颁布执行的甘肃省生态功能区划，将全省更加细化地区划为67个生态功能区。除前述的国家层级的重要生态功能区域外，属于地方性（省级、市州级、县区级）生态功能区和相应的自然保护区等，原则上依据“谁管理，谁补偿”的原则。鉴于甘肃省许多提供重要生态服务功能的地区，往往又是经济相对落后、地方财政较弱的地区，而“限制开发区”和“禁止开发区”的功能定位，又使其发展机会被剥夺，发展动力被削弱，必然进一步加剧区域间经济发展的不平衡，形成地区经济的“马太效应”。故此，上级政府应该强化对这些地区的生态补偿，以激励其加强功能区保护并提供优质生态服务的积极性。此外，随着保护型功能区级别的降低，相关利益方逐渐单一而具体，充分发挥市场主导的生态补偿模式也将会更具效率。

　　3.实施“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”制度

　　根据全省生态功能区划，各地区应逐步明确农业生态环境各项组分的生态补偿责任主体，确定补偿的对象、范围等。开发利用者要承担环境外部成本，履行生态环境恢复责任，赔偿相关污染损失，支付占用环境容量的费用；受益者有责任向生态保护者支付适当的补偿费用。

　　矿产资源开发对土地、植被、大气和水环境都会造成破坏和污染。2006年的甘肃徽县水阳乡铅污染导致数千名群众受害事件，诉讼维权至今还很艰难。30多年来，石油开采导致的水污染，使甘肃庆阳蒲河、马莲河水质均为V类或劣V类，以致《中国环境报》发出疾呼：“苦水何日变甘泉？”鉴于甘肃矿产资源开发的光明远景，目前仅有《甘肃省石油勘探开发生态保护条例》是不够的，需要对全省整个矿产资源开发的生态环境保护和生态补偿做出全面规定。例如，对于能明确破坏主体的矿山环境，应完全由破坏者承担补偿并负责恢复治理；矿产开发前，开发者均应缴纳“恢复治理保证金”等。对于草原，甘肃省已实行了草原植被恢复收费制度，对其应继续完善并加大执法力度。对于河流污染，全国部分地区已推行了流域界面水质目标考核和生态补偿措施，并纳入了领导干部考核评价体系，我省也应组织试点。

　　4.建立农业生态环境保护的激励补偿制度

　　经济激励补偿制度就是依据经济规律的作用，通过价格、成本、利润、税收等与价格形式有关的各种经济方法，激励广泛的社会群体主动改善农业生态环境。可以采取政府与农户或合作社签订协议的形式，明确规定农户或合作社应完成的生态保护措施，诸如：基本农田有机质达标，承包的草原生产力提高、草原生态环境质量显著改善的，承包的荒山绿化达标的，养殖场排污达标等，都可以实施经济补贴。可以考虑制定合理的“农用化学品输入税”，对化肥、杀虫剂、剧毒农药等收取产品费，促使人们抛弃对农业环境造成污染的产品，而替换成对环境友好的产品，并对这种农业投入品进行价格补贴。

　　5.“生态标志”补偿制度

　　生态标志是经过权威机构认证，确认是以生态友好方式从生产、销售到使用、直到最后处理的整个周期内都不会对生态环境带来危害的值得信赖的生态商品。这种“绿色产品”在交易过程中会传递出强劲信号，促使一般市场消费者愿意以较高价格去购买。这样，消费者实际上就支付了商品生产者伴随着商品生产而提供的生态服务，是间接支付生态服务的价值实现方式。这种以市场配置为导向的补偿方法在成熟市场经济国家的部分领域已获得广泛推广，近年来在发展中国家发展也很迅速。在我国，“绿色产品”发展也很快，据报道，绿色食品总量2008年底已达到9000×104吨，约占全国农产品出口总额的9.3%。甘肃省已有12个县获得了国家颁发的绿色食品原料标准化生产基地证书，还有8个县进入了建设期。品牌闪耀的“蒙牛”，以其绿色产业链的特征，跻身于世界乳业20强，成为中国草原乳业的荣耀，这对我们应是很大的启迪。

　　要充分发挥甘肃地区资源禀赋的比较优势，大打绿色牌，走特色生态农业之路，让绿色农产品逐渐成为安全优质产品生产、流通、消费的主要载体。对绿色生态产品要推行“环境有监测、操作有规程、生产有记录、产品有检验、上市有标识”的全程标准化生产。要不断强化农牧户、基地、企业、市场之间的联系，以实现“品牌引导消费、市场拉动生产”的良好局面。据笔者在甘南州的实地调查，绿色畜产品售价一般比普通畜产品高出20%-50%，较好地协调了经济效益、社会效益和生态效益的关系。

　　实施生态标志认证的规范化和标准化，对推动绿色农产品由初级阶段向高级阶段演进至关重要。值得欣喜的是，甘肃省已经举办了首次农产品地理标志培训班，这是一个良好的开端。应逐渐形成全省乃至全国公认的生态标志认证权威机构。凡希望获得生态标志的“绿色产品”，均应向权威认证机构提出申请，按既定标准完成规定的测试程序并提交规定的测试数据，证明产品达到了生态标志的授予标准。这样，一方面可以鼓励生产者加强对生态保护的投入，同时由于引导了消费者对生态标志产品的付费，而间接回报了生产者对生态保护的投入。

　　6.加强生态补偿制度法制化进程

　　加强生态补偿制度法制化进程，是实施生态补偿政策、制度的法律保障，也是由生态补偿的本质所决定的。

　　生态补偿的本质，实际上就是在生态保护的实施者和受益者之间重新分配利益的问题。在利益诉求多元的今天，一般而言，每一个利益方为了自己利益的最大化，总要选择有利于自己的行动策略，与其他利益方进行博弈。根据博弈理论分析，对于实施生态保护并且使受益方对实施方进行补偿，在有限次的实施中达不到帕累托改进的目的，因为它不是纳什均衡（Nash Equilibrium）。要想使帕累托改进成为纳什均衡，只要无穷次地重复博弈内容，且引入冷酷策略（Grim Strategies）就可以达到。这就表明，只有建立起长效的运行机制，才能保证生态补偿的公平。而建立长效机制的根本保证就是法律保证，将“利益博弈”纳入法治轨道的核心，就在于寻求利益博弈的透明化机制，在程序的平台上公开、公平、公正地进行互动博弈，以一种“看得见”的方式维护公权与私权的均衡与和谐。为此，必须加快生态补偿制度的法制化进程。

　　目前，我们虽然有涉及生态补偿内容的相关政策十余项，但没有一项政策是真正以生态补偿为目的而设计的。在这些补偿政策中，虽然有涉及保护和恢复生态环境的相关内容，但因为整个政策的主体是为其他目标服务的，这样，在政策的具体执行过程中，往往出现生态保护与修复内容被忽视的现象，生态补偿的目的基本无法实现。同时，在现有的生态补偿相关政策中，缺乏长期有效的生态补偿政策，例如退耕还林、退牧还草等具有生态补偿含义的政策，它们大多是以项目、工程或计划的方式组织实施，具有明确的时限。在政策实施期限内，农牧民为保护和改善生态环境所牺牲的经济利益得到了一定补偿，他们会因此而限制自己的不良生产和开发活动。反之，当他们牺牲的经济利益因“时限”到期而得不到经济补偿的时候，为了基本的生活和发展需求，就又会对生态环境形成破坏。这种延续性不强的短期性政策，会给其实施的效果带来较大的变数和风险。

　　因此，从长远发展来看，要促进生态足迹的增加，这意味着对自然资源的利用程度加大。同时要从维护生态系统服务功能的视角出发，整合现有的已经实践了若干时段的生态补偿相关政策，将其上升为法律，从国家层次上制定出生态补偿的专项法律、法规，以法律形式将补偿范围、对象、补偿标准等的制定和实施确定下来，为生态补偿提供法律依据，也为各地、各行业实施生态补偿提供统一的法律指导和支持。近悉，国家已正式启动了《生态补偿条例》起草工作，它的出台必将增强实践的法律推动力。

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