有关现行《电力法》的一些情况

　　(2001年 9 月)

　　一、水利系统对《电力法》征求意见稿等的研讨经过

　　1985年人大常委会向原水利电力部交付了电力法起草任务，国务院也于1986年列入了立法计划。1986年原水电部成立了立法起草小组。1988年水利、电力分部后，能源部继续组织电力法起草。在起草和征求意见过程中，水利部根据国务院批准的“三定”方案，建议直接参与电力法起草，并派了两位同志参加。但实际并未参与起草工作，仅参加过两次会议。以后能源部形成的征求意见稿、送审稿、修改稿均未与水利部商量。

　　水利部十分重视电力法起草工作，成立了全国水利系统电力法立法研讨小组，由部水电司、水政司，四川、湖南、湖北、福建、浙江、广西、吉林，杭州小水电中心、长委、黄委、丹江口等13个单位组成。日常工作由水电司、四川、湖北、杭州小水电中心几个单位的同志衔接联系。从1990年7月起，至1995年5月止，前后共召开研讨会议12次。对能源部起草的《电力法》、《电网电力调度管理条例》、《电力供应与使用管理条例》的征求意见稿等进行深入研讨，提出了原则意见和修改建议意见，及时向国家法制局、人大法工委反映，并前后四次直接行文能源部(1993年3月改为电力部)，提出水利部的看法和意见、建议。有关省区均组织本省区研讨，由省区法制局或政府向上反映意见。

　　这12次研讨会的时间、地点等简况如下：

　　1.1990年7月6～8日，在北京召开，宣布成立全国水利系统电力法立法研讨小组，接着开展研讨。

　　2.1990年10月10～14日，在成都召开，继续北京会议研讨。

　　3.1990年10月17～19日，在都江堰市召开，结合全国水利地电企协成立，会外研讨组研究，会内与会同志全体讨论。形成水利系统对《电力法》、《电力供应与使用管理条例》的修改建议第一稿。

　　4.1991年4月16～20日，在北京召开，结合第二次全国农村水电电气化工作会议，会外研究，会内部分同志深入讨论。会后水利部第一次行文能源部。

　　5.1991年6月25～30日，在北京召开，水利部副部长张春园到会。形成水利系统对《电力法》、《电力供应与使用管理条例》的修改建议第二稿，对《电网电力调度管理条例》的修改建议第一稿。

　　6.1991年12月10～13日，在北京大兴县召开。形成水利系统对《电力供应与使用管理条例实施细则》的修改建议稿，并形成与《电网电力调度管理条例》配套的并（联）网合同本建议稿。会后水利部第二次行文能源部。

　　7.1993年3月6～9日，在北京召开。形成水利系统对《电力法》、《电力供应与使用管理条例》的修改建议第三稿，对《电网电力调度管理条例》的修改建议第二稿。

　　8.1993年7月27～29日，在北京召开。形成水利系统对《电网电力调度管理条例》的修改建议第三稿。

　　9.1994年8月11～15日，在北京召开。进一步讨论“一法两条例”。会后水利部第三次行文电力部。

　　10.1995年3月23～25日，张春园同志在昆明主持召开全国水利系统水电工作会议。与会同志讨论中小水电建设通则结合研讨“一法两条例”。会后水利部第四次行文电力部。

　　11.1995年4月12～30日水利系统电力法立法研讨小组分成4个调研组分赴闽浙、湘鄂、川滇、两广进行调查研究，分别形成对“一法两条例”的调研报告。

　　12.1995年5月14～26日，在北京召开调研汇报会，形成水利部意见，书面、口头向国家法制局、人大法工委汇报反映。这之前1995年2月下旬至3月上旬国家法制局负责人带队、能源部、水利部同志参加，赴川、粤等地作了实地调研。

　　《电力法》自1985年人大常委会交付起草，到1995年中华人民共和国主席江泽民以第60号令公布，历时10年，水利系统参加研讨历时5年。

　　二、水利系统对《电力法》起草工作和征求意见稿等的主要意见

　　（一）对《电力法》起草工作的原则意见

　　1．一致认为制定《电力法》十分必要，迫切希望一部符合我国国情，能调动和保护各级各方面办电积极性及合法权益，促进电力生产力发展的《电力法》能早日问世。

　　2．大家认为，电力面对各行各业、千家万户，关系国计民生，涉及很多部门和纵横向经济关系，一家起草《电力法》有局限性。建议由国务院法制局牵头，组织电力、水利和其它有关部门共同对能源部草拟《电力法》送审稿进行调查、论证、修改。如果对重大原则问题未取得共识，应推迟《电力法》和相应配套条例出台。

　　国家法制局参加研讨会的同志讲：“由于不同部门的同志所处的地位和考虑问题的角度不同，水利系统的同志对送审稿有意见是正常的，有利于集思广益，取长补短。要制定好《电力法》，必须符合几个原则：①符合国情；②正确处理中央和地方关系，不能挫伤地方、群众的积极性；③要促进电力工业发展。”他希望在研讨《电力法》送审稿时，不仅要提出问题，更要提出建设性意见，出主意把它写好。他要求大家与政府和人大法制部门加强联系，使他们多了解情况。

　　（二）对《电力法》征求意稿、送审稿等的主要意见

　　一致认为存在四个方面的严重不足：

　　一是未重视各方面的意见，把经过长期实践检验证明是行之有效的符合电力工业基本发展规律的重大方针政策写进《电力法》；

　　二是不正视我国当前实际存在的国家电网、地方电网两种管电体系，回避地方电力、水资源综合利用电力和专用电力在电力工业构成中的重要地位和作用，因而未将这些方面的经济权益关系及其管理体制，予以确立并予以规范化、法律化；

　　三是严重忽视农村电气化特别是具有中国特色的农村水电电气化。七届人大四次会议批准的《国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划纲要》指出：要“努力加强农村电力建设。”“加强贫困地区水、电、路、通讯等基础设施建设，使生产、生活环境得到改善，增强经济发展后劲。”国务院（1983）190号文件指出“农村电气化是八亿农民的大事。应当在那些水力资源较好的地方，提倡以地方和群众自力更生为主积极发展小水电，实现农村电气化。”国务院（1991）17号文件进一步指出：“在水力资源较好的地区，积极发展农村水电，是实现我国农村电气化的重要途径。”我国依靠地方和广大群众，充分利用当地丰富的水力资源和分散的煤炭资源，坚持“自建、自管、自用”方针和“以电养电”政策，积极发展地方中小水电、配套火电及其供电电网，建设具有中国特色的农村电气化，取得了举世瞩目的成就。《电力法》“送审稿”只字不提在水力资源较好的地区充分依靠地方和群众的力量建设农村电气化，以及相应的促进中小水电发展的方针政策措施，是很不妥的。因此，第六章农村电力建设和农业用电应该改写。

　　四是没有严格遵循经济体制改革的基本原则和发展趋势，不恰当地强调和突出电力生产供应的特殊性和垄断性，回避导致电力供求矛盾、经济权益矛盾严重的深层次的体制原因，从而反映在“送审稿”上仍然未能摆正国家电力部门（企业）与当地政府和广大电力用户的关系，与地方电业和其它电业的关系，未能真正破除障碍电力生产力发展的传统电力管理体制。因此，“送审稿”体现的主要指导思想仍然是“多家办电，一家管网、管电”和“政企合一，以企代政”。这是不符合建国以来特别是改革开放以来我国办电管电实践、党和国家的有关方针政策和体制改革深入发展的要求的。因而是不符合客观规律和我国国情的，是不利于电力工业发展和促进社会生产力发展的。

　　大家从保障电力投资者经营者使用者合法权益、电力发展方针，电力主管部门、政企分开、电力发展规划、发电厂（站）经营方式、电力调度、并（联）网、供电营业区、电价管理、电力分配使用、农村电气化、停止供（送）电权等方面提出了原则看法和具体修改意见。

　　三、国家法制局和人大法工委有关负责同志的看法和介绍

　　国家法制局负责同志说：现在出台的《电力法》，80%以上反映了地方、水利部门、其他部门、用电大企业和普通用电户的意见。人大法工委经济法室主任房维廉在《电力法实用讲话》开篇中说：

　　《电力法》的立法过程，大体上可分为五个阶段：电力管理部门草拟《电力法（草案）》；国务院常务会议讨论通过《电力法（草案）》；全国人大常委会对《电力法（草案）》进行初步审议；全国人大有关专门委员会审议，法律委员会向全国人大常委会提出《电力法（草案）》（修改稿）；全国人大常委会审议通过《电力法》。前两个阶段是《电力法（草案）》形成的过程，后三个阶段是《电力法（草案）》审议修改的过程。

　　（一）草拟《电力法（草案）》

　　1986年，原水利电力部开始起草电力法，水利、电力分部以后，由原能源部组织起草工作。其间多次征求各方面意见，反复论证、修改。电力工业部组建后，进一步对草稿进行研究修改，于1993年 12月形成《中华人民共和国电力法（送审稿）》，上报国务院。

　　水利部十分重视电力法的起草工作，1990年成立了电力法立法研讨小组，积极配合电力部开展调研论证工作，结合水利系统地方电业实际，为起草单位和立法机关提出意见和建议。

　　（二）国务院讨论通过《电力法（草案）》

　　国务院法制局受国务院委托，会同电力工业部，根据社会主义市场经济的要求和近年来的改革成果，对送审稿进行反复调查研究，协调各方面意见，作了进一步修改，报送国务院常务会议讨论。

　　国务院第三十六次常务会议讨论了《电力法（草案）》。 1995年9月13日，李鹏总理签署了“国务院关于提请审议《中华人民共和国电力法（草案）》的议案”，报送全国人大常委会。李鹏总理在“议案”中说，为了保障和促进电力事业的发展，维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益，电力工业部经过总结实践经验、广泛征求意见并借鉴国外好的作法，拟订了《中华人民共和国电力法（草案）》。这个草案业经国务院常务会议讨论通过，现提请审议。

　　（三）全国人大常委会对《电力法（草案）》进行初步审议

　　1.全国人大常委会将国务院报送的《电力法（草案）》交法制工作委员会研究，法制工作委员会立即向各省、自治区、直辖市人大常委会和国务院有关部委发函，征求对《电力法（草案）》的意见。

　　2.1995年8月，八届全国人大常委会举行第十六次全体会议，一致通过将《电力法（草案）》列入会议议程。会议听取了电力工业部史大祯部长受国务院委托作的关于《中华人民共和国电力法（草案）》的说明。史大祯部长对电力建设、电网管理、电价与电费、农村电力建设和农村用电等问题作了说明。

　　3.八届全国人大常委会第十六次会议分组审议了《电力法（草案）》，委员们对电力法的基本原则、管理体制、电价的制定、保护用户利益和法律责任等问题提出了修改意见。

　　（四）有关专门委员会审议，法律委员会提出草案修改稿

　　1.法律委员会、财经委员会和法制工作委员会邀请水利部等有关部门、企业和专家座谈，征求对《电力法（草案）》的意见。法制工作委员会会同电力部在黑龙江、北京等地作了调查研究。

　　2.法制工作委员会根据常委委员和财经委员会的审议意见以及地方、部门、企业和专家的意见，提出了《电力法（草案）》修改稿的草稿。

　　3.1995年12月5日、14日，法律委员会召开会议对草案修改稿（草稿）进行了逐条审议，提出了修改意见。法制工作委员会根据法律委员会的审议意见，对草案修改稿（草稿）作了修改，经法律委员会审定，形成了《电力法（草案）》修改稿的草稿。

　　（五）全国人大常委会审议通过《电力法》

　　1.1995年12月，八届全国人大常委会第十七次会议举行全体会议。法律委员会副主任委员项淳一作了“全国人大法律委员会关于《中华人民共和国电力法（草案）》审议结果的报告”。项淳一副主任委员在报告中说，法律委员会认为，为了保障和促进电力事业的发展，维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益，保障电力安全运行，制定电力法是必要的，草案基本上是可行的。同时，提出了一些修改意见。

　　2.八届全国人大常委会第十七次会议分组审议了《电力法（草案）》（修改稿）。发言的委员普遍认为，草案修改稿吸收了常委委员和地方、部门、专家的意见，已经比较成熟，建议本次会议通过。同时，提出了一些修改意见。

　　3.1995年 12月 22日，法律委员会召开会议逐条研究了常委委员的意见，又对草案修改稿作了修改。法律委员会主任委员薛驹向八届全国人大常委会全体会议作了关于《电力法》（草案）》（修改稿）修改意见的汇报。薛驹主任委员在“汇报”中对七个问题作了修改说明。

　　4.1995年12月28日，八届全国人大常委会举行全体会议，表决通过了《中华人民共和国电力法》。当日中华人民共和国主席江泽民以第60号令公布，自1996年4月1日起施行。

　　房维廉同志说，八届全国人大常委会对《电力法（草案）》进行了两次审议，对电力法的基本原则(谁投资、谁收益，电力适当超前发展，鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源)、电力管理体制(坚持政企分开，主管部门、有关部门)、保护用户利益、电价的定价原则、电价与电费的管理、民事责任等问题作了补充、修改。

　　四、我们对《电力法》颁布施行的认识

　　（一）《电力法》1985年起草，1995年12月颁布，1996年4月1日开始施行，十年磨一剑，是我国电力工业法制建设史上的里程碑，标志着电力法制建设进入了一个新的历史阶段。

　　《电力法》总结了我国几十年来，特别是改革开放以来，发挥中央和地方两个积极性发展电力事业的成功经验，并将成功经验上升为法律，同时借鉴了国外电力法制建设经验，体现了改革成果，反映了改革方向，是一部符合中国国情的电力基本大法。

　　立法的全过程坚持了：1、解放和发展社会生产力的原则；2、实事求是的原则；3、法制统一的原则；4、以重大的行之有效的方针政策为基础的原则；5、体现国家利益、反映人民意志和广泛吸纳各方面意见的立法民主原则。

　　现行《电力法》体现了以下重要精神：1、依靠中央和地方，动员各方面力量，采取多种有效措施，实行多家办电，允许外商投资电力项目，维护投资者、经营者、使用者合法权益，加快电力事业发展；2、坚持政企职责分开，改革传统高度垄断的电力管理体制，建立适应社会主义市场经济要求的新体制，保障和促进电力事业适当超前发展，保障安全运行，以适应国民经济和社会发展需要；3、依法保护环境，国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电，推动实现可持续发展；4、帮助和扶持少数民族、边远地区和贫困地区发展电力事业；5、提倡开发水能资源，发展中小水电，促进农村电气化； 6、合理核定和划分供电营业区，一个地方可以有多个供电营业区，一个供电营业区内只设立一个供电营业机构，建立和完善多竞争主体的电力市场；7、坚持科技进步，不断提高电力生产力水平。

　　《电力法》对于促进电力工业改革发展不仅有重要的历史意义，也有重要的现实意义；作为电力基本大法应保持其严肃性和延续性。

　　（二）《电力法》颁布施行5年来存在的主要问题是没有得到很好的贯彻执行。

　　如：许多地方违背《电力法》总则第一条“维护电力投资者、经营者、使用者的合法权益”、总则第三条第二款“电力事业投资实行谁投资，谁收益的原则”、总则第五条第二款“国家鼓励和支持可再生和清洁能源发电”、总则第六条第二款“县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理”、第二章第十三条“电力投资者对其投资形成的电力，享有法定权益”、第六章第四十八条“国家提倡农村开发水能资源，建设中、小型水电站，促进农村电气化。”……等符合社会主义市场经济原则的规定，继续营造和扩大电力垄断，特别是1998年下半年以来，利用农网改造代管、上划、虚设产权控股地方小电网，打击小水电，侵占地方利益和其他社会投资者利益，影响农村社会生产力发展，影响广大贫困山区和老少边穷地区经济社会发展，造成严重后果，地方、群众反应强烈。

　　五、对修改《电力法》的看法

　　在《电力法》正式修改颁布前，仍应认真贯彻执行《电力法》，并通过执法检查，纠正违法行为，推进更好地实施《电力体制改革方案》。在修改颁布过程中，应认真总结实施《电力体制改革方案》的实践经验，使之更加符合实际、符合规律，符合趋势。修改是为了完善《电力法》，而不是推倒重来。为紧密结合中西地区、少数民族地区和东部山区经济社会发展的实际，建议在修改《电力法》的同时，交付水利部组织起草配套法规----《农村水电建设与管理条例》。

　　【附】

　　关于修改《电力法》有关问题的函

　　水利部农村水电及电气化发展局

　　2001-09

　　中国电力企业联合会：

　　感谢贵会对我局的信任，邀请我局参加有关修改〈电力法〉问题的研讨，并增补为课题组副组长单位，负责“农村电力建设和农业用电”一章的修编。我们邀请了水利系统水电行业有关专家，对贯彻和修改〈电力法〉问题进行了研究讨论。大家有以下一些看法和意见。

　　一、《中华人民共和国电力法》总结了我国几十年来，发挥中央和地方两个积极性发展电力事业的成功经验，同时借鉴了国外电力法制建设经验，体现了改革成果，并为今后深化改革指明了方向，是一部符合中国国情的电力大法。我们体会其精神实质主要是：依靠中央和地方采取多种有效措施，动员各方面力量，允许外商投资电力项目，实行多家办电，维护投资者、经营者、使用者合法权益，加快电力事业发展；坚持政企职责分开，改革传统高度垄断的电力管理体制，建立适应社会主义市场经济要求的新体制，保障和促进电力事业适当超前发展，保障安全运行，以适应国民经济和社会发展需要。〈电力法〉还作出了关于提倡开发水能资源，发展中小水电，促进农村电气化；“帮助和扶持少数民族、边远地区和贫困地区发展电力事业”；“合理核定和划分供电营业区”，一个地方可以有多个供电营业区，“一个供电营业区内，只设立一个供电营业机构”，建立和完善多市场主体的有序竞争的电力市场；“依法保护环境”，“国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电”，推动实现可持续发展；“促进电力科技进步”，不断提高电力先进生产力发展水平等规定。对于保障和促进电力事业持续、快速、健康发展具有重要的现实和历史意义。

　　二、〈电力法〉颁布实施5年来，我们认为存在的主要问题是没有得到很好地贯彻执行，突出表现在许多地方无视〈电力法〉第一章第一条“维护电力投资者、经营者、使用者的合法权益”、第一章第三条“电力事业投资实行谁投资，谁受益的原则”、第二章第十三条“电力投资者对其投资形成的电力，享有法定权益”等规定，继续营造和扩大电力垄断，推行“多家办电、一家管网”，一统到底、独占市场，特别是1998年下半年以来，借实施农村电力体制改革的机会，强行代管、上划、虚拟产权控股股改地方水电企业的电网和资产，严重威胁了小水电生存发展，侵占了地方、群众的资产和产权权益，打击了地方和群众办电的积极性，不仅影响了中小水电电气化事业顺利进行，而且影响了当地经济和社会发展，造成了严重后果。必须加大〈电力法〉的执行力度。

　　三、〈电力体制改革方案〉尚未出台，各方意见分歧较大。从我国当前实际出发，现在需要的是统一意见，尽快出台〈方案〉。在〈方案〉尚未出台实践的情况下修改〈电力法〉，具有很多不确定性因素，存在依据不足和时机不成熟的问题。如若修改，应在保障电力基本大法的严肃性和相对稳定性的前提下，对不适应完善社会主义市场经济体制、不适应电力生产供应由卖方市场走向买方市场、不适应建立和完善统一、开放、多市场主体、竞争、有序的电力市场等要求的部分条款加以修订补充，而不宜作大的改动，并遵循以下几个原则： 1、重视发展水电，鼓励和支持开发中小水电等可再生清洁能源，保护生态环境，实现可持续发展；2、帮助和扶持老、少、边、穷地区的电源电网建设，建设农村电气化，促进当地经济和社会发展；3、坚持“谁投资，谁所有，谁收益”、“投资和产权主体多元化”和“企业自主经营”等原则； 4、建立和完善以科学合理电价机制为核心的竞争、有序电力市场体系，打破集发、输、配、调于一体的行业垄断和搞市场壁垒的区域垄断；5、研究和推广高科技成果，推动电力事业信息化进程。

　　四、 “农村电力建设和农业用电”一章应该保留，只作部分修订和补充：

　　1、 将“农村电力建设和农业用电”章名改为“农村电气化建设”。

　　2、 第四十七条“国家对农村电气化实行优惠政策，对少数民族地区、边远地区和贫困地区的农村电力建设给予重点扶持。”改为：“国家对……贫困地区的农村电源电网建设给予重点扶持。”

　　3、 第四十八条“国家提倡农村开发水能资源，建设中、小型水电站，促进农村电气化。”改为“国家提倡农村开发水能资源，建设中小水电站及其配套电网，实行‘自建、自管、自用’方针和‘以电养电’政策，促进农村电气化。”“国家鼓励和支持农村利用太阳能、风能、地热能、生物质能和其他能源进行农村电源建设，增加农村电力供应。”改为“国家鼓励和支持农村利用小水电、太阳能、风能……进行农村电力建设，实行可再生清洁能源配额制和绿色能源证书政策。”

　　4、 第四十九条“县级以上地方人民政府及其经济综合主管部门在安排用电指标时，应当保证农业和农村用电的适当比例，优先保证农村排涝抗旱和农业季节性生产用电。”改为“农村用电安排应优先保证农村排涝、抗旱和农业季节性生产用电。”

　　5、 第五十一条“农业和农村用电管理办法，由国务院依照本办法的规定制定。”改为“农村电气化的实施与管理办法，由国务院有关部门另行制定。”