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《预算法实施条例》提速出台 财政职权扩张

中国市场调查网  时间:2015/7/11 11:13:00   来源:中国经营报(北京)

  尽管《预算法》的修订已经大局落定,但这却只是一个起点的开始。正在征求意见的《预算法实施条例》所产生的修改内容,已经大幅超过《预算法》。

  在这份总计八章118条修改内容的《预算法实施条例》修订草案中,财政部门的职权有较大扩张,多位业内人士认为,本来年内无望出台的预算法实施条例,目前从财政部发布的修改意见看,似乎在加速条例年内出台的速度。

  种种迹象显示,此次预算法实施条例的大修程度已经超过了当初预算法的修改内容,有可能成为年内各项法规大修之最。值得注意的是,作为草案的主要起草方,财政部将在7月23日国务院法制办征求意见结束后,汇总各方意见重新提交草案,按照这种进度,顺利的话,实施条例有望在年底正式出台文件。

  配合2015年1月1日预算法正式实施的节点,预算法实施条例很有可能在年底出台,并在2016年1月1日正式实施。

  条例出台加速

  “从财政部前期征求意见看,很多焦点问题,比如转移支付、央地关系等都没有达成一致意见,多数人认为年内出台的希望不大,不过从这次财政部下发的修订草案征求稿看,对难点问题的处理有些则采取维持原来方案的办法,由此看来,如果财政部年内想出台正式条例,也是有可能的,毕竟在国务院层面,财政部代表国家意志发挥财权作用。”多位参加过预算法实施条例讨论的专家坦言。

  以央行经理国库为例,在预算法修订时,围绕央行是经理还是代理国库,各方展开多次讨论,也因此成为预算法修订的一个重大分歧点。最终,新预算法规定“央行经理国库”。至此,讨论了多年的国库经理和代理制告一段落。

  不过在此次草案修订稿中,财政部虽然按照预算法的要求对国库管理进行补充说明,但在监督上却为财政部门留了一个口子。

  根据征求意见稿,财政部负责中央国库现金管理,各省、自治区、直辖市政府财政部门负责组织开展本地区国库现金管理。在中央国库业务明确由央行经理的基础上,也明确了地方国库业务交由央行分支机构办理。意见稿同时强调,央行的国库业务应当接受财政部的指导和监督,对财政部负责。

  对于央行经理国库需要对财政部负责的说法,央行国库局局长刘贵生曾表示,央行经理国库可以拒绝办理一些违规的国库业务,与财政部之间形成分工合作和制约的关系。

  事实上,央行和财政部在国库管理问题上,形成分工合作和制约的关系是两者关系比较理想的状态。

  中国政法大学财税法研究中心主任施正文也认为,央行作为国库的出纳机关,行使对国库的经理权,跟财政部应当是平级地位,央行应主要对人大负责,而不是接受财政部的监督。“这种说法实际上是加强了政府部门对国库管理的权限,使得财政部门的职能有所扩张。”

  这种扩张似乎也在突显财政部在此次修改意见中的关键作用。

  一位财税系统人士坦言,此次预算法实施条例的公开征求意见主要由财政部起草,但也是经过国务院批准的,代表国家意志,大部分内容还是遵循预算法的主体原则,对于财政部门职能扩大的说法,征求意见稿虽有涉及,但部门法规的局限性也正在此。

  种种迹象显示,财政部修改的力度之大,从出台草案的时间节奏看,年底出台正式文件的可能性很大。

  呼吁立法

  突显财政部门的职能是征求意见稿中比较清晰的一个基调,也同时成为各方讨论的争议点,在四中全会加强法治背景大前提下,各项法规立法的迫切性再次突显。

  对此,北京大学法学院教授刘剑文认为,实施条例是国务院制定的,主要用来规范政府行为,不能规定人大怎么做。预算法明确指出,人大对预算有监督职责,实施条例需要承接相关规定,如明确各级政府应接受本级人大常委会监督,政府怎么配合人大来做监督的工作等。

  施正文也认为,今年两会期间,立法法修订工作也得到了多方关注,对于一些部门起草的法规或者地方政府文件,未来都会以立法形式来约束,这不仅可以起到互相监督作用,也能兼顾其他利益。

  这种说法也得到了基层财政部门人士的认同。

  山东某基层财税系统人士就坦言,以央地关系为例,此次征求意见稿明确表示维持央地之间格局不变的基础上进行改革,但是对于地方来说,真正的难题是哪些归中央,哪些归地方,这个没有明确界定,工作很难开展。“财政的作用固然重要,但是在实际工作中,改革只靠一个部门是开展不下去的,我们希望中央能给予更多具体层面指导,而不是权力扩张。”

  十八届三中全会明确了财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度,完善税收制度,建立事权和支出责任相适应的制度。

  按照中央要求,财政在经济发展过程中起到至关重要的作用,不过在实际工作中,财政部门权力的扩张似乎并不能解决所有难题。

  市场普遍预期,财政部门职责提升固然是好事,但要真正发挥作用,在现实中仍会经受考验,只有通过立法形式,以法来约束,才能最终提高改革成效。

  有财税专家认为,在所有关系中,财政只是表象,背后的决策机制才是关键。预算法应着眼于针对决策机制,来真正约束政府权力,只有此,才能实现国家治理现代化的目标。