养老基金投资运营破冰 面临资金被挪用等三大风险

　　养老基金投资运营破冰之后

　　金融市场风险、基金监管风险、资金被侵占挪用风险，是养老基金投资运营面临的三大风险

　　袁军宝高梦月实习生林韬

　　《基本养老保险基金投资管理办法》(下文简称《办法》)是中央深改小组规划的2015年重点工作之一。6月29日，上半年尚未结束，《办法》征求意见稿就已出炉，令各界注目。这种关注，不仅源于《办法》关系到数以亿计劳动者的“养命钱”，其影响更辐射至金融、资本市场的运行与改革。

　　养老基金的投资运营一直是个热门话题。多年来，只能存银行、买国债的养老基金在保障了“安全”的同时，却因常年跑输CPI而“隐形贬值”。2012年、2014年，经国务院批准，广东和山东先后将企业职工养老保险基金结余资金委托给全国社保基金理事会投资运营，取得了很好的效果。

　　接受《瞭望》新闻周刊采访的专家表示，《办法》在试点实践基础上“千呼万唤始出来”，将推动中国养老保障制度的整体改革与完善。

　　支付压力即将陡增

　　人社部6月30日公布的《中国社会保险发展年度报告2014》(下文简称《报告》)显示，2009～2014年，企业养老保险基金收益率为2.2%、2.0%、2.5%、2.6%、2.4%、2.9%，低于同期一年期银行存款利率。

　　截至2014年底，我国养老保险基金结余达到3.5万亿元。按照五年定期存款5%的利率计算，相差一个点，3.5万亿元每年的“损失”就是350亿元。也有专家测算，若以CPI作为基准测算，养老金在过去20年贬值近千亿。“安全了，但也‘缩水’了。这是养老基金现阶段面临的最大困境。”中央财经大学保险学院褚福灵教授认为。

　　在问题的另一边，中国的人口老龄化压力已近在眼前。2013年，我国60岁以上人口总数已超2亿，2030年前后我国将步入“超级老龄化”社会。清华大学风险管理与保险学系主任郑伟教授预测，届时老年人占总人口比重至少在三成以上，抚养比下降为2:1。

　　往近处看，如果按照55岁退休推算，建国后出生人口最多的主力婴儿潮时期(1962～1973年)出生的女性，将从2017年陆续开始领取养老金。“需求不断提升，供给持续下降，基本养老金支付压力将开始陡增。”郑伟表示。

　　从地方微观层面观察，养老金支付风险已经显现。《报告》披露，2014年黑龙江城镇企业职工养老保险基金透支105亿元，河北、宁夏分别透支9亿元和1亿元。天津、内蒙古、吉林、上海、湖北、海南、江西、陕西、青海和新疆生产建设兵团累计结余的养老金规模也都不大。

　　即便富如广东，情况也不乐观。由于外来务工人员数量众多、流动性强，广东的养老基金支付压力相对较小。而且2012年，广东省将1000亿企业职工养老保险基金结余资金委托给全国社保基金理事会投资运营，年化收益率平均超过7%，去年更达到10.7%，在保值增值方面“先走一步”。

　　即便如此，广东省人社厅相关负责人仍对《瞭望》新闻周刊记者表示，“企业职工养老保险基金存在支付风险。”2013年，全省22个统筹区中有17个存在统筹基金赤字。截至今年5月底，全省共有7个地级市出现当期赤字。“在湛江、汕头等市，企业养老保险基金当期收不抵支，完全靠省调剂金确保养老金发放。2013年底基金滚存结余分别只能支付1个月和2个月的养老待遇发放，支付风险巨大。”该负责人表示。

　　宏观、中观、微观的养老金收支压力，迫使养老基金投资运营“箭在弦上，不得不发”。“相关部门在年中就能把方案拿出来，并且原则性和可操作性兼具，足见中央深改小组对此项工作的重视程度。”受访专家表示。

　　“制度上是没有风险的”

　　在业内人士看来，《办法》最大的亮点在于“体制清晰、角色健全、风险分散”。

　　其一，整个运营体制清晰，角色健全。

　　谁是委托人？省、自治区、直辖市人民政府。

　　人社部新闻发言人李忠表示，由省级政府担当委托人，体现了集中投资运营原则，有利于增强基金投资的规模效应，避免地方分散投资的低效和风险；也便于国家统一制定优惠政策，均衡投资收益，防止互相攀比。

　　“此前，争论在于由国家作为统一主体还是建立省级主体。”中国社科院世界社保研究中心研究员高庆波告诉《瞭望》新闻周刊记者，国家统一主体的执行难度相对较大，而省级主体则可能增大全国统筹的难度。

　　“这一选择是考虑到养老保险目前还主要是省级统筹，很多钱甚至还在市级、县级，需要把钱归集到省里后，留足发放的，再将剩余的拿去投资。”清华大学就业与社保研究中心主任杨燕绥教授说。

　　谁是受托人？国家成立、国务院授权的养老基金管理机构。

　　全国社保基金理事会是可能性最大的选择。“理事会本来就是中国储备养老基金的管理机构，由其受托是自身职责的体现。”高庆波表示，然而如果只有一个机构，缺乏有效竞争和风险分担；而建立一个新的平行机构，其专业性和经验都需要时间重新审视。

　　基础养老金规模巨大，公众对于社会统筹资金的风险容忍度很低。“总的原则，受托人不是商业的，而是国家的，是最值得信任、最优秀的。”杨燕绥认为，具体如何操作，相信《办法》在公布执行时就会明确。

　　受托和托管分开，是借鉴企业年金投资管理的经验。选取具有全国社会保障基金、企业年金基金投资管理经验，或者具有良好的业绩和社会信誉的商业银行作为托管人、专业机构作为投资管理人，体现了制度设计的市场化运作取向。

　　“托管人帮我们把养老资产看管起来，投资管理人帮我们拿回最好的市场收益。”杨燕绥说，“如此，钱从哪里来、由谁负全权、由谁看管资产、由谁投资操作，四个角色规定得非常清楚。养老金运营在制度上是没有风险的。”

　　其二，“一揽子”资产配置，组合式投资分散风险。

　　李忠表示，养老基金关系到亿万群众的切身利益，必须始终把基金安全放在第一位。投资运营应以长期稳定收益为目标，不能只顾短期收益而承受巨大风险。《办法》强调多元化投资，也是为了防止“鸡蛋放在一个篮子里”的风险。

　　“《办法》中规定的投资产品，都是经过多年实践证明风险相对低、收益相对好的。每一项要投多少比例，算出的数值也是通过以往大数据证明可行的。”杨燕绥表示，“这样的‘一揽子’资产配置，是在我国多年市场经济改革和资本市场发展，以及理事会和企业年金投资经验总结基础上提出的一个比较丰满的投资产品组合。”

　　“运营情况接受社会监督”

　　养老基金投资运营破冰之后，金融市场风险、基金监管风险、资金被侵占挪用风险，是养老基金投资运营面临的三大风险，高庆波指出，“特别是，要规避基金被侵占挪用的政治风险，就必须保持养老基金投资管理制度的独立性。”

　　为此，《办法》要求管理机构建立健全内部控制制度，加强风险管控，维护委托人利益；相关工作人员要遵守职业规范，严禁利用职务便利为自己和他人谋取利益。同时要求政府有关部门加强监管，各地养老基金委托投资的资金额度、划出和划回等事项，要向人力资源社会保障部、财政部报告；受托机构、托管机构、投资管理机构也要如实向有关部门报告养老基金投资运营的情况。

　　为应对金融市场风险和基金监管风险，《办法》在明确各方权责和投资范围之外，明晰了“监管规则”。

　　首先，明确资产池即各部分资产配比。如规定投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例，合计不得高于基金资产净值的30%。“这是借鉴社保基金理事会的运作经验，优势是风险相对较小，代价是收益水平偏低。”高庆波表示。

　　又如，养老基金投资国家重大项目和重点企业股权的比例，合计不得高于养老基金资产净值的20%。“这个比例可商榷，重大项目投资周期、回报周期长，风险并不低。亦可考虑将国家战略和支柱产业纳入进来。”对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁教授表示。

　　同时，“由于这部分投资存在监管风险，而省级委托放大了这种风险的可能性，需要制度更加明确受托人对基金投资的管理。”高庆波指出。

　　其次，《办法》提出风险准备金的相关规定：投资机构和受托机构分别按管理费的20%和年度投资收益的1%建立风险准备金，专项用于弥补养老基金投资发生的亏损。“专项资金弥补亏损是必需的，但设定的数额尚显不足。”高庆波认为。“一旦发生亏损，谁来弥补、如何来弥补、责任如何分担，应该有更细的配套办法。”褚福灵表示。

　　此外，受访专家指出，《办法》未就委托投资运营的最低收益率作出规定。而此前，广东、山东的实践证明，受托方向委托方承诺最低收益率是确保基金安全和保障委托方权益的有效方式。

　　广东省社保基金管理局相关负责人告诉《瞭望》新闻周刊记者，广东与全国社保基金理事会的约定是，委托期内年收益率不低于4.2%。山东省人社厅职工养老保险处处长张百顺也表示：“确保本金安全是双方合作的最根本原则。在此基础上，全国社保基金理事会对山东省委托运营资金的最低收益作出承诺。”

　　当实际收益率低于承诺的最低收益率时，按最低收益率确定委托投资收益率，差额部分由全国社保基金负担；当实际收益率高于承诺的最低收益率时，对超额的收益，绝大部分也将划归山东省。“在5年的委托期内，不收取委托资金的管理费，有利于本省获得持续、稳定、较大的收益。”张百顺说。

　　《办法》征求意见稿明确提出，“养老基金投资运营情况接受社会监督”。通过及时有效的信息披露，使参保者了解制度运行情况，和与制度相关的资格条件要求，如缴费时间、缴费基准、退休年龄、养老金待遇基准等是否得到了严格执行，都是“接受社会监督”的题中之义。

　　“养老基金投资运营关乎老百姓的‘养命钱’，这些情况都需要给公众一个交代。这方面，《办法》还需要细化。”高庆波表示。救市"国家队"跑步入场 养老金投资方案亮相

　　今年年底之前，养老金"三大支柱"的各项改革都将亮相，其中包括投资改革，这对近期暴跌的股市无疑是一个安慰。

　　三大支柱是指基本养老保险、补充养老保险（企业年金、职业年金）和个人商业养老保险。媒体获悉，基本养老保险基金管理办法已在征求意见，投资股市比例不超过30%；补充养老金中的企业年金投资管理办法还在修订，此前办法对投资股市设定的比例也是不超30%。7月3日晚间，证监会发布的消息称，机关事业单位职业年金办法已经下发。

　　人社部最新的统计显示，今年一季度，全国企业年金积累规模已经提高到8200亿元，预计到年底有望达到1万亿。相应地，企业年金投资股市的数额也会增大。

　　在推进养老金"三大支柱"投资改革政策出台的同时，下一步针对养老保险政策的改革，将要更加明确国家、企业和个人合理分担的责任，其中，涉及到个人责任部分，除了已经明确的渐进式延迟退休年龄政策，还要逐步提高个人最低缴费年限。

　　三大支柱改革

　　目前中国养老金"三大支柱"的发展很不均衡，其中基本养老保险参与的人数最多，仅城镇企业职工和城乡居民的人数就有8.4亿人，还有新加入的机关事业单位在职、离退休人员总计是5000多万，截至2014年底，全国基本养老金累计结余为3.5万亿元。

　　与基本养老保险相比较，参与补充养老保险（企业年金、职业年金）和个人商业养老保险的人数要少，基金累计数目也要小很多。补充养老金方面，机关事业单位人员刚参与养老保险缴费，职业年金还是空白；企业年金的情况是，截至2014年底，参加企业年金缴费的企业有7.3万家，涉及的职工是2300多万人，企业年金累计结余7600多亿元。个人商业养老保险方面，保监会的数据是，现在养老保险保费每年将近1000亿元，占人身保费收入的15%左右，仅有940万人次的有效承保人。

　　在本次相关养老金"三大支柱"的投资政策改革中，人社部、财政部等方面最先推进的是基本养老金投资改革。6月29日，《基本养老保险基金投资管理办法》的"征求意见稿"，已经正式对外公开，其中最为引人关注的是，下一步将允许基础养老金投资股市，设定的投资比例是不超过30%。

　　对于补充养老金投资改革的设定，主要是分两大块。企业年金投资改革是对2003年底年颁布的《企业年金试行办法》进行重新修订，完善企业年金投资政策，进一步拓宽适合年金的投资渠道；而对于职业年金，则是在借鉴企业年金管理经验的基础上，理顺机关事业单位的参保人员、社保经办机构、基金管理机构等各方面的关系和职责，制定全新的职业年金管理政策、投资政策。

　　事实上，对于企业年金的投资政策，相关部门已经进行了多次修改、完善，从2004年发布《企业年金基金管理试行办法》，到2011年的《企业年金基金管理办法》，再到2013年的《关于扩大企业年金基金投资范围的通知》，企业年金投资范围不断扩大，其中对投资股市设定的比例是不超过30%。外界之所以对企业年金投资股市的先行政策关注不够，是因为基本养老金累计结余数据庞大，而企业年金累计结余数额相对很小。

　　有接近人社部的专家告诉媒体，受新一轮社保改革政策推动，现在企业年金结余正在以每年1500~2000亿元的速度增长。人社部最新的统计显示，今年一季度，全国企业年金积累规模已经提高到8200亿元，参加企业达到8.6万家，预计到年底，将有望达到1万亿，相应地，企业年金投资股市的数额也会增大。

　　对于企业年金投资股市的获益，人社部内部人士的说法是，2014年的加权收益率是9.3%，今年一季度的收益率是4%，二季度的收益也不错。至于下一步如何拓宽企业年金的投资渠道，基本的方向是，鼓励和引导管理机构实现多元化配置，分散投资，进入长期投资领域，以此来确保获得长期稳定的投资收益。

　　在个人商业养老保险政策改革方面，去年8月国务院颁布《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（业内简称"国十条"），其中曾提到，将适时开展个人税收递延型商业养老保险试点，目前财政部已经在个别地区试行"减税养老"政策，预计未来将在全国范围内推广。前述接近人社部的专家告诉媒体，"减税养老"是指投保人不必在投保时每月缴税，而是等到领取养老金之日再缴税，这种推迟缴税是幅度较大的税收优惠，也是个人商业养老保险改革的一大亮点。

　　延长个人缴费

　　人社部公布的2015年全国社会保险基金预算显示，在剔除财政补贴之后，当期的养老基金将陷入收不抵支的尴尬境状，而且"亏空"正在逐年扩大。以企业职工基本养老保险为例，剔除财政补贴后，当期的"亏空"是3024.87亿元。按照同样的方法核算，2014年全国养老金"亏空"是1563亿元，2013年是959亿元。

　　与"亏空"数据同样让人担忧的还有，目前全国只有13个省份的养老金征交收入是大于支出的，全国城镇企业职工基本养老金的抚养比是3：1，全国60岁以上的老年人已经超过2亿，全国还有2亿多的农民工和灵活就业人员没有纳入基本养老保险范围。这一系列数据足以说明，中国养老保障制度正在面临诸多矛盾和问题。

　　养老保障重压之下，国家财政正在大幅度加大对养老金的补贴力度。据人社部基金监督司巡视员张浩介绍，在上世纪90年代末，中国财政对养老保险的补贴只有几百亿元，而到去年，财政对养老保险的补贴已经达到4800亿元，这还不包括其它方面的养老保障在内。

　　前述接近人社部的专家分析表示，在包括养老保险在内的5项社保缴费中，企业累计缴费为29.8%，如果再加上企业需要缴纳的住房公积金、企业年金等，企业所承受的各种缴费压力就显得很沉重，因此，对于企业来说，主要是减轻企业的社保缴费负担。

　　中共十八届三中全会指出的目标是，到2020年，要将国有资本收益上缴公共财政比例提高至30%，更多用于保障和改善民生。按照这样的发展方向，下一步，就需要建立政府对社会保障的正常投入机制和不同层级政府的分担机制，加大对社保的投入比例。

　　前述接近人社部的专家告诉媒体，在推进养老金"三大支柱"投资改革政策出台的同时，下一步涉及到个人的社保制度改革问题，除了已经明确的适时实施渐进式延迟退休政策，还有就是将逐步提高养老金的最低缴费年限。最终是要解决国家、单位、个人三方的养老金责任问题。

　　按照目前的养老保险政策，只要个人缴费累计缴费满了15年，到了法定退休年龄时，就可以按月领取基本养老金，这在世界范围来讲，个人最低缴费年限的门槛是比较低的，因此未来个人缴费最低缴费年限将会逐步提高。

　　《基本养老保险基金投资管理办法》征求意见稿拟投资的基本养老保险基金包括企业职工、机关事业单位工作人员和城乡居民养老基金。

　　养老基金限于境内投资。涉及资本市场的投资范围包括：养老金产品，上市流通的证券投资基金，股票，股权，股指期货，国债期货等。

　　投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例，合计不得高于基金资产净值的30%。养老基金不得用于向他人贷款和提供担保，不得直接投资于权证，但因投资股票、分离交易可转换债等投资品种而衍生获得的权证，应当在权证上市交易之日起10个交易日内卖出。

　　养老基金资产参与股指期货、国债期货交易，只能以套期保值为目的，并按照中国金融期货交易所套期保值管理的有关规定执行；在任何交易日日终，所持有的卖出股指期货、国债期货合约价值，不得超过其对冲标的的账面价值。