中国"城市外交"解析 "外交力"前十城市多在东部

　　5月14日，上海国际问题研究院课题组发布了《中国城市对外交往活力指数》，并以此指数分析了中国数十个主要城市的对外交往情况。专家认为，此类研究对于中国各城市评估自身对外交往的实践，以及今后如何更好地开展城市外交，具有一定的意义。

　　人们似乎只知道主权国家的外交行为，而城市外交听来如舶来品。但在中国，它于上世纪70年代在各个地方悄然兴起，中国地方城市的对外交往始于友好城市。1973年，天津首度与日本神户结成友好城市。1979年，广州与福冈结成友好城市。

　　据不完全统计，截至2015年2月10日，中国有30个省、自治区、直辖市（不包括港澳台）和444个城市，与五大洲133个国家的473个省（州、县、大区、道等）和1450个城市建立了2154对友好城市（省州）关系。

　　去年5月15日，习近平主席在出席中国国际友好大会暨中国人民对外友好协会成立60周年纪念活动时强调，要推进城市外交，大力开展国际友好城市工作。

　　时至今日，城市外交已不限于缔结友好城市，随着实践发展，它的内涵和外延均有所扩展。但由于城市外交这一概念在国际上尚未厘清，对于中国城市外交现状就需要通过案例的积累来探索，目前学术界对其的评估大多聚焦在一些可量化的数据上，如城市对外交往中的某些实例。

　　城市外交渊源

　　理论上认为，现代外交制度的建立起源于意大利文艺复兴时期的城市外交。在西方主权国家外交体系建立之前，城市是国际关系中对外交往活动的主体。

　　19世纪初，拿破仑帝国崩溃后，1814年召开的维也纳会议重新划分了欧洲版图，确立主权国家是作为现代外交体系的最基本的行为体。随后，城市在国际关系中的作用日益减轻，直到全球化时代再度登上舞台。

　　目前学术界广泛接受的城市外交定义，来自荷兰国际关系研究所的学者普洛姆(Pluijm)和梅利森(Melissen)。他们认为，城市外交是城市或地方政府为了代表城市或地区的利益，在国际政治舞台上发展与其他行为体关系的制度和过程。

　　中国人民对外友好协会前会长陈昊苏曾称：“城市外交是一种半官方外交，相对于纯民间外交而言，它带有官方色彩；而相对于由中央政府推行的官方外交而言，它又带有接近民间的非官方色彩。”

　　城市外交虽是一个在政治上颇为敏感的概念，但却在学术界引起越来越多的关注。有香港中文大学国际关系学者告诉《第一财经日报》记者，城市能承担一些国家层面不方便出面的外交行为，例如在两国关系欠佳时，拉拢对自己友好的城市的行政首长，维持双边关系发展的可能性。

　　上述学者还说，国家法律应规定城市外交不能逾越的范畴，如逾越了可以按照宪法进行反制。城市外交中的反面例子是2012年日本东京都知事“购买”钓鱼岛事件，这在一般国家都极少出现。当年，由时任东京都知事的石原慎太郎提议，东京都政府欲向民间筹资购买钓鱼岛，引发中日关系剧烈动荡。

　　在中国民间，次国家行为体参与国际事务的例子也日渐频繁。例如西南港口城市广西钦州，虽只是个地级市，但其城市外交一直关系到中国的东盟地区外交战略。2012年，钦州用不到10个月的时间，就把中国-东盟战略前沿的中马工业园布置完毕，迎接马来西亚总理纳吉布的参观。这是地方有意搭国家战略快车推动自身发展的典型案例。

　　再比如，温州50万华侨在海外，号称只要有五星红旗升起的地方就有温州人，没有五星红旗升起的地方也有温州人。温州注重城市名片在海外的推广，在法国的温州人社团甚至已经开始参与当地政治，影响选举活动。

　　北上广领衔，东西部差异大

　　“城市外交很多是无法定量操作比较的，因此我们设计了城市对外活力指数进行研究。”上海国际问题研究院博士、以上课题领头人于宏源告诉《第一财经日报》记者。

　　课题将对外交往指数分为一级指标和二级指标，一级指标涵盖政治、社会、经济、文化的行为，二级指标则是一级指标的进一步分解。例如，衡量城市经济领域交往活力的二级指标，由进出口贸易额、外企数量、合资企业数量、涉外税收和对外直接投资组成。

　　课题组选取了中国46个城市，包括了直辖市、省会、沿海开放城市和内陆型城市。研究方法包括了聚类分析、按地域分析以及区域内各城市比较分析等。

　　结果显示，综合排名前10位的是北京、上海、广州、武汉、重庆、杭州、天津、成都、青岛、深圳。

　　报告还给出了其他结论，子区域中的城市对外活力指数呈现出中心突出、差异悬殊、各有特色的特征。即每个区域都存在一个对外交流活动的中心，但区域内不同城市间的对外交流活力存在差距，如北京和石家庄、太原。总体来看，中国城市对外交往活力东西差距大、南北差距小。

　　根据记者获得的研究报告，东部城市的对外活力指数无论从整体上还是具体每个分指标上都好于西部城市；但是，南方城市和北方城市无论在整体比较，还是在直辖市/省会或者直辖市/非省会的专门比较上，都没有很明显的差距。

　　于宏源称，在华北，文化、经济、社会、政治领域，包括外籍人士和外企数，主要优势在北京，“在相邻的石家庄、太原，这些数据差距是非常大的。”

　　而华中和华东地区，有些城市有比较独特的优势，像杭州、福州在吸引国际组织入驻上都有特别大的特色。

　　江苏和广州占先机

　　城市外交在某些地方也存在一些争议和模糊地带。有香港国际关系学者表示，外交(foreignaffairs)和外事(externalaffairs)是两个截然不同的概念。在回归后，香港在这两个概念上长期存在困惑。

　　根据《基本法》，中央政府处理外交问题，香港特区政府则能处理部分涉外合作项目。上述香港学者告诉记者，在香港，外交部驻港特派员公署负责外交事务，但没有统一机构负责香港涉外事务，“回归前曾有提议设立外事局，但不了了之。现在主要是商务及经济发展局和对外经贸办事处负责对外经贸关系。”

　　相比香港，内地城市对外交往则显得积极而明确。如果不算具有先天优势的北京和上海，广州和江苏省的城市在城市外交上无疑占有先机。

　　比如江苏省政府在城市外交的课题研究上已率先起步。省外办综合处处长汤炜表示，目前正在研究中的课题就有江苏省的“城市国际化”。

　　“上世纪90年代以来，全国有200多个城市提出国际化大都市口号。既然我们都没有真正的国际化大都市，如何定义城市国际化？研究发现，在综合性国际化城市、区域性国际化城市，和特色化国际化城市之间，它们发展的路径是不一样的。有的可能是某一个产业的带动，有的是各个产业综合性发展。”汤炜说。

　　汤炜告诉记者，苏南、苏中、苏北之间区域差距很大，有的城市也许经济不是很发达，但如果有独特的定位和独特的形象品牌包装，有可能会弯道超车，“比如说扬州，虽然在基础建设和工业产值上都不如南京和苏州，但由于地方政府很重视国际影响力，它的城市外交是排第一的。”

　　外事活动上一向大胆超前的广州，目前则正在友好城市框架下搭建四个层次。广州市外办主任刘保春说，在建立友好城市后，再建立友好城区、友好单位如学校、医院，最后是最底层的市民之间的互动。

　　目前，广州的友城工作已从双边拓展到多边。去年，广州与另外两个友好城市——奥克兰和洛杉矶，建立了三重经济联盟。早在2004年，广州就加入了有千个会员城市的全球最大城地组织——世界城市与地方政府联盟(UCLG)。由于是创始成员，同时又在理事会内，广州市曾有三任市长被选为UCLG联合主席。