一、引言
在我国，有关海洋油污损害赔偿基金的研究始于《1971年设立国际油污损害赔偿基金的国际公约》(以下简称《1971年基金公约》)。我国于1980年1月30日参加《1969年国际油污损害民事责任公约》(简称《1969年民事责任公约》)之后，开展了我国是否应当参加《1971年基金公约》的讨论。讨论的结果是，在我国当时是石油出口国的情况下，参加《1971年基金公约》利大于弊，但因不能解决向国际污染损害赔偿基金(International Fund for Compensation for Pollution Damage)交纳摊款的主体问题而搁置。1993年我国转变为石油进口国后，主流观点认为，我国参加《1971年基金公约》的弊大于利。
近年来，随着我国进口石油数量迅速增加，以及船舶油污事故的频繁发生，设立国内船舶油污损害赔偿基金，成为海事部门和理论界研究的热门话题，并引起了国家主管部门的高度重视。目前，我国已成为世界第三大石油消费国，在过去的三年中，石油进口量均超过1亿吨，沿海石油运输量超过2亿吨。我国已开始实施国家石油安全战略，能源需求进一步增加。我国进口石油的90％通过海上船舶运输实现，目前每天航行于我国沿海的各类油船多达200艘左右。繁忙的海上石油运输使海上通航环境更趋复杂，加上油船日趋大型化，重大的船舶油污潜在风险系数随之上升。据海事部门最新统计，过去的两年多来，全国沿海和内河水域共发生船舶污染事故151起，其中溢油量10吨以上的事故20起，50吨以上的事故6起，总溢油量2732吨。其中，
这两年来，设立我国船舶油污损害赔偿基金的工作有了很大进展。2003年1月，交通部会同财政部向国务院上报了《关于尽快建立我国船舶油污损害赔偿机制的请示》，建议设立我国船舶油污损害赔偿基金。2003年2月，国务院同意交通部和财政部建议。同年8月，财政部、交通部组成调查组赴上海、宁波等地开展调研，并起草了《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》，并分别征求了国务院有关部门和主要石油货主意见。与此同时，海事系统内部广泛开展了船舶油污损害赔偿问题研究，为将来船舶油污损害赔偿基金制度出台做好前期准备。
船舶油污损害赔偿基金是一种油污损害风险的分摊机制，其主要目的是保障油污受害人的损失得以充分或者适当的赔偿。自《1971年基金公约》实施以来，这一机制被证明是合理和行之有效的机制。但是，船舶油污损害赔偿基金作为一项法律制度，其设立、管理和使用，涉及复杂的法律问题。为保障这一制度科学地建立和合法有效地运作，需要从法律的角度对这一制度加以深入的分析和研究。
本文从这一制度的法律载体，油污损害赔偿基金的性质与管理主体、资金来源、使用、基金的代位求偿权等方面，从我国的实际情况出发，参照《1992年基金公约》，以及美国的相关立法与实践，进行理论阐述和分析，希望对我国船舶油污损害赔偿基金制度的建立提供一定的理论参考。
二、船舶油污损害赔偿基金制度的法律载体
任何一项制度，只有当由适当的法律作出明确规定时，才具有法律效力。该法律即为该制度的法律载体。适当的法律是指该法律应当保障该制度具有法律效力。因此，采用什么法律作为一项制度的载体，取决于该制度的性质与内涵。船舶油污损害赔偿基金制度也应当由适当的法律作为载体。
目前，财政部和交通部起草的《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》，如经国务院通过和公布，便具有行政法规的效力。因此，根据《海洋环境保护法》的上述授权，国务院制定行政法规作为船舶油污损害赔偿基金的法律载体，是使该制度具有法律效力的最便利途径。
但是，船舶油污损害赔偿基金制度不仅仅涉及行政机关对该基金的征收和管理，更多的是涉及该基金的使用。该基金的使用主要包括：基金所适用的船舶、油类和地理范围，基金对油污损害赔偿的范围，基金对油污损害免于赔偿的情况，基金对油污损害赔偿的金额，基金对油污损害赔偿后的代位权，向基金索赔的时效等。可见，这些内容基本上属于民事法律的范畴。而且，这些内容的复杂性和特殊性表明船舶油污损害赔偿基金制度应作为一项民事基本制度。
根据《立法法》第8条，民事基本制度属于只能制定法律的事项。换言之，根据这一规定，船舶油污损害赔偿基金制度的内容或者主要内容，应当以法律作为载体，而不是效力层次低于法律的行政法规。前述《海洋环境保护法》第66条的原则性授权规定，并不能反映船舶油污损害赔偿基金制度作为一项民事基本制度的基本内涵，从而并不充分满足《立法法》第8条的要求。
因此，笔者建议，船舶油污损害赔偿基金制度的法律载体，通过两个步骤加以确立和完善。第一，国务院根据《海洋环境保护法》第66条的原则性授权规定，制定和公布《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》，明确规定基金的征收主体和使用管理主体、征收对象、征收范围、征收标准、用途、使用程序等内容，借以初步确立船舶油污损害赔偿基金法律制度；第二，在今后修改《海商法》时，拟增加的“船舶油污损害赔偿”一章，规定有义务交纳基金摊款的人，基金所适用的船舶、油类和地理范围，基金对油污损害赔偿的范围，基金对油污损害免于赔偿的情况，基金对油污损害赔偿的金额，基金对油污损害赔偿后的代位权，向基金索赔的时效等主要内容，同时对《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》进行修改。这样，船舶油污损害赔偿基金制度中，涉及民事基本制度的基本内容以法律的形式规定，而涉及基金征收和使用管理等主要表现为行政性和操作性的内容以行政法规、部门规章的形式规定，两者相互协调和补充。
三、船舶油污损害赔偿基金的性质与征收管理主体
(一)船舶油污损害赔偿基金的性质
在现实生活中，存在着名目繁多的基金。有学者将基金分为政府建设基金、投资基金和社会公益基金。其中，政府建设基金是政府性基金的一种，如港口建设费。政府性基金的来源主要包括政府财政预算拨款、征收具有专项用途的资金和社会团体、机构和个人的捐赠。投资基金是“通过发售基金份额募集资金形成独立财产，由基金管理人管理、基金托管人托管，以资产组合方式进行投资，基金份额持有人按其所持份额享受收益和承担风险的投资组织”。社会公益基金是指用于社会公益目的的，通过公民、法人和其他组织自愿捐赠、赞助设立的基金，各类基金会接受社会自愿捐赠设立的基金，以及社会保障基金。
船舶油污损害赔偿基金，应当是通过征收专项用途资金设立的一项政府性基金。基金用于或者主要用于赔偿我国所有管辖海域的船舶油污损害，因而应当是一项全国性基金。
(二)船舶油污损害赔偿基金的征收与使用管理主体
1．《1971年基金公约》的规定
《1971年基金公约》第2条第2款规定：国际污染损害赔偿基金“在各缔约国应被认为是按照该国法律能够享有权利及承担义务并能在向该国法院提出的诉讼中作为一方的法人，各缔约国应承认‘本基金’的干事(director)为‘本基金’的法定代表人”。换言之，公约将国际污染损害赔偿基金定性为能够享有权利及承担义务、具有法人资格的经济组织。作为一个组织，国际污染损害赔偿基金具有一定的组织机构。根据1984年议定书修正的《1971年基金公约》第16条，基金设有一个大会(assembly)和一个以干事为首的秘书处。
国际污染损害赔偿基金是基金的征收主体，同时是基金的使用管理主体。
2．美国的做法
在美国，根据《1986年国内税收法典》(Internal Revenue Code)第9509节(Section 9509)，美国财政部(Treasury)设立“溢油赔偿责任信托基金”(Oil Spill Liability Trust Code，缩写为OSLTF)，作为美国国内油污损害赔偿基金。1991年，美国海岸警卫队(Coast Guard)设立“国家污染基金中心”(National Pollution Funds Center，缩写为NPFC)，根据《1990年油污法》(Oil Pollution Act of 1990，缩写为1990 OPA)，负责管理“溢油赔偿责任信托基金”，并开始使用该基金。
“国家污染基金中心”在保护美国环境的总职责下，负责实施《1990年油污法》第工分章“油污责任与赔偿”(SubchapterⅠ-Oil Pollution Liability and Compensation)的相关规定，其中包括：签发表明载油船舶具有经济赔偿能力的证书，为环境提供预防性保护；发生溢油事故后，为油污事故的快速反应提供资金，对清污费用和油污损害的索赔人进行赔偿，以及向责任方(responsible party)进行追偿(recovery)。
“国家污染基金中心”设有8个部门，即：
(1)船舶证书(Vessel Certification)部，主要负责《财务保证证书》(Certificate of Financial Responsibility：COFRs)的实施与相关事宜；
(2)案件管理(Case Management)部，负责保障对在美国可航水域发生的油类排放、油类排放的重大威胁或者有害物质的溢出作出的应急反应提供资金支持，作为与污染应急反应单位进行联络的主要部门，准备清污费用文件、进行清污费用追偿；
(3)索赔裁定(Claim Adjudication)部，负责对在美国可航水域发生的油类排放或者油类排放的重大威胁而产生的未获得赔付的清除费用和《1990年油污法》规定的损害的索赔，进行裁定；
(4)自然资源损害(NRD)索赔(Natural Resource Damage(NRD)Claims)部，负责为NRD相关活动的启动提供资金，对在美国可航水域发生的油类排放或者油类排放的重大威胁所造成的NRD索赔和丧失持久利用的索赔(loss of subsistence use claim)：
(5)财务管理(Financial Management)部，负责“溢油赔偿责任信托基金”、“超级基金”的海岸警卫队部分，以及与污染有关的灾害基金的财务管理；
(6)客户服务(Customer Service)部，负责监督和管理所有外部协调活动、“国家污染基金中心”的战略规划、出版物、国会和公共事务活动，协调所有内部和外部培训计划、武装人员和文职人员事务；
(7)信息技术(Information Technology：IT)部，负责保障IT系统为“国家污染基金中心”的任务和业务要求提供支持，提供海岸警卫队下属10个单位和500多个用户的通讯和服务器；
(8)法律(Legal)部，负责为“国家污染基金中心”提供法律支持，包括为应急清污行动提供资助、索赔裁定、费用追偿和船舶财务责任等提供法律建议，进行诉讼等。
3．我国宜采取的做法
船舶油污损害赔偿基金的征收与使用管理主体，应当与基金是通过征收专巧用途资金设立的一项全国性政府基金这一性质相适应。因此，该基金的征收与使用管理具有政府行政行为的属性，从而基金的征收主体与使用管理主体应当是政府部门。
作为一项全国性政府基金，基金的征收与管理主体应当是国务院主管部门。财政部作为国务院财政主管部门，主管全国性政府性基金。船舶油污损害赔偿基金宜通过向全国范围内海上运输石油及其制品的收货人征收专项基金或者税而设立，基金的征收主体应当是财政部。
《海洋环境保护法》第5条第3款规定：“国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理；对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。”1984年1月1日起施行的《海上交通安全法》第3条规定：“中华人民共和国港务监督机构，是对沿海水域的交通安全实施统一监督管理的主管机关。”1983年12月29日国务院发布的《防止船舶污染海域管理条例》第3条规定：“防止船舶污染海域环境的主管机关，是中华人民共和国港务监督(以下简称港务监督)。”第7条又规定：“船舶发生海损事故造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的，港务监督有权强制采取避免或减少这种污染损害的措施，包括强制清除或强制拖航的措施。”因此，国家海事行政主管部门(中华人民共和国海事局)作为船舶油污损害赔偿基金的使用管理主体，符合现行法律、法规的规定。并且，由于海事局负责船舶油污事故的调查处理，而船舶油污损害赔偿基金对油污受害人进行赔偿，与海事局对船舶油污事故的调查处理，有着密切的内在联系。因而，由海事局作为船舶油污损害赔偿基金的使用管理主体，将基金的使用管理作为对船舶油污事故处理工作的后续部分，有利于节省基金的使用管理这一行政行为的成本、提高效率，保障行为的科学性。
同时，参照美国的做法，可以在中华人民共和国海事局内设立“船舶油污损害赔偿基金管理中心”，根据国务院制定和公布的《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》，以及其他有关政府性基金管理的法律、法规和规章，具体负责管理船舶油污损害赔偿基金。该中心接受财政部、交通部和中华人民共和国海事局的监督。“船舶油污损害赔偿基金管理中心”根据其职责的实际需要，设置相应的部门。
四、船舶油污损害赔偿基金的资金来源
(一)美国的做法
在美国，根据《1986年国内税收法典》(Internal Revenue Code)第9509条，“溢油赔偿责任信托基金”有5个资金来源，即：
(1)石油环境税(environmental tax on petroleum)。根据《1986年国内税收法典》(Internal Revenue Code)第4611条“征税”(section 4611-Imposition of tax)，对美国炼油厂收到的原油，以及进入美国用于消耗、使用和仓储的石油制品征收，用于形成“溢油赔偿责任信托基金”和“有害物质超级基金”(Hazardous Substance Superfund)。其中，用于形成“溢油赔偿责任信托基金”部分的税率为每桶5美分，故又称“桶税”(barrel tax)。石油环境税曾是“溢油赔偿责任信托基金”的主要资金来源。
(2)资金转入(transfer)，即从其他基金中转人的资金。这些基金包括：根据《联邦水污染控制法》(Federal Water Pollution Control Act)第311条第k款设立的滚动基金，根据《1974年深水港法》(Deepwater Port Act of 1974)第18条第f款设立的“深水港赔偿责任基金”(Deepwater Port Liability Fund)，根据《1978年外部大陆架陆地修正案》(Outer Continental Self Lands Act Amendments of 1978)第302条设立的“近海油污赔偿基金”(Offshore Oil Pollution Compensation Fund)，以及根据《跨阿拉斯加管道授权法》(Trans-Alaska Pipeline Authorization Act)第204条设立的“跨阿拉斯加管道赔偿责任基金”(Trans-Alaska Pipeline Liability Fund)。资金转入曾是“溢油赔偿责任信托基金”的第二大资金来源。1990年以来，资金转入的总额超过5．5亿美元。目前，已没有资金转入。
(3)追偿款(cost recovery)，包括：根据《1990年油污法》第1006条第f款应放入“溢油赔偿责任信托基金”的自然资源损害的追偿款，根据该法第1015条由该基金获得的追偿款。
(4)罚款(penalties)，即根据《1990年油污法》、《联邦水污染控制法》第311条和第309条第c款、《1974年深水港法》、《跨阿拉斯加管道授权法》第207条所支付的罚款。目前，每年的罚款收入在400万~500万美元之间。
(5)利息(interest)，即基金本金在美国财政部的投资中的利息收人。该项收入已成为基金的最大资金来源，但由于利率的调低，近几年该项收入不断降低。在“国家污染基金中心”2004财政年度内，利息收入为1 350万美元，占该年度总收入的45％。
可见，“溢油赔偿责任信托基金”采用多渠道的资金来源。最初以征收石油环境税为主要来源，但随着基金的积累而停征石油环境税，逐渐发展到目前以基金积累款的利息收入为主要资金来源。
此外，在“溢油赔偿责任信托基金”建立之初，采用了根据《国内税收法典》的规定，从联邦财政借支的办法。
(二)我国宜采取的做法
建立船舶油污损害赔偿基金，需遵循《海洋环境保护法》第66条规定的船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则。借鉴《1971年基金公约》和前述美国的做法，并结合我国的国情，我国船舶油污损害赔偿基金的设立宜采取以下做法：
(1)由财政部统一在全国征收船舶油污损害赔偿基金摊款
该摊款可以专项基金或者税的名义征收。征收的对象是我国管辖范围内海上运输石油及其制品的收货人。[1]征收的标准，即对每吨油类货物所征收的基金摊款金额，应在统计以往几年我国管辖海域和港口水域内船舶油污事故造成损害情况的基础上，确定一个合理的总额，再根据摊款油类货物的总量，确定一个合理的费率或者税率。但是，基金的设立不是以营利为目的，征收标准应当在油类货物收货人能够合理承担的范围之内，并且，应根据基金实际使用情况，及时或者定期作出调整。
(2)基金依据代位求偿权获得的追偿款
基金对船舶造成的油污损害进行赔偿后，依据代位求偿权向对油污损害负有责任的人进行追偿，因此获得的款项应作为基金的资金来源之一。
(3)基金本金的利息收入
(4)船舶非法排放或者溢出油类货物或者燃油的行政罚款
船舶非法排放或者溢出油类货物或者燃油时，海事局依法对责任人实施行政处罚而由责任人支付的罚款，可作为基金的资金来源之一。
此外，在船舶油污损害赔偿基金建立之初，可以借鉴美国“溢油赔偿责任信托基金”设立之初从联邦财政借支的做法，由国家财政预先投入必要的资金，以加快基金建立的进度。随着基金金额积累到一定程度，该项资金从基金中偿还。
五、船舶油污损害赔偿基金的使用
(一)船舶油污损害赔偿基金先行支付油污事故应急反应费用
根据《1971年基金公约》和《1992年基金公约》，国际污染损害赔偿基金只用于对船舶油污损害的受害人提供事后赔偿。因而，该基金并不先行支付船舶油污事故应急反应费用，从而不利于鼓励和帮助油污受害人对重大的油污事故及时作出有效的应急反应。
在美国，“溢油赔偿责任信托基金”具有先行支付油污应急反应费用的功能，被称为“应急资助”(emergency funding)或者“溢油反应资助”(funding spill response)。而且，这是“溢油赔偿责任信托基金”的首要功能。
具体而言，“溢油赔偿责任信托基金”中设有“应急基金”(Emergency Fund)。发生溢油时，为保障联邦现场协调员(Federal On-Scene Coordinators，缩写为FOSCs)能够立即采取行动，“国家污染基金中心”每天24小时随时“应急基金”中提供资金支持。但是，“溢油赔偿责任信托基金”在提供这种基金支持之前，需认定油污事故属于《1990年油污法》的适用范围，即在美国可航水域或者毗连的岸线发生油类排放(discharge)或者油类排放的重大威胁(substantial threat)。“应急基金”资金支持只提供给联邦现场协调员。联邦现场协调员的职责是对油类排放或者油类排放的重大威胁事故立即作出反应、监控责任方迅速采取有效的清污行动。
我国应当借鉴美国“溢油赔偿责任信托基金”的这一功能。一旦发生属于船舶油污损害赔偿基金赔偿范围内的油类排放或者油类排放的重大威胁事故，基金应及时按照一定的程序，对根据船舶重大海上溢油污染事故应急计划所采取的应急反应提供必要的资金支持，以保障事故发生地的海事局或者其指定的清污单位按照油污应急计划立即开展有效的清污行动。但是，这种资金支持具有基金先行支付的性质。因此，清污行动结束后，基金先行支付的资金应列入基金赔偿的金额，在基金管理中心与海事局或者其指定的清污单位之间按照基金索赔程序进行结算。
(二)船舶油污损害赔偿基金对船舶油污损害的赔偿
1．《1992年基金公约》和美国法律的规定
(1)《1992年基金公约》
《1992年基金公约》第4条第1款对国际污染损害赔偿基金的赔偿范围作了规定，即：为履行第2条第1款第(1)项的职责，任何遭受油污损害的人，由于下列原因不能按照责任公约的条款得到损害的全部和足够赔偿时，“本基金”应付给赔偿费：
a．由于按照责任公约对损害不承担责任。
b．由于对损害应负责任的船舶所有人按照责任公约在财务上不能履行其全部义务和按照该公约第7条所规定的财务保证不能了结或不足以满足损害赔偿的要求；在认为船舶所有人不能履行财务义务，并且认为财务保证不足，而在受害者采取所有合理步骤以寻求其可以得到的法律补救办法后仍不能得到其按照责任公约应得的赔偿金额的全部赔偿时。
c．由于根据责任公约第5条第1款或根据在本公约生效时已生效的或开放供签字、批准或加入的任何其他国际公约的规定，损害超过所限定的船舶所有人的责任。船舶所有人自动防止或减少油污损害而合理带来的费用或合理付出的牺牲，就本条而言，应视同油污损害。
(2)美国《1990年美国油污法》
《1990年美国油污法》第2712节第(a)条“溢油赔偿责任信托基金”用途的规定中，规定了基金的赔偿范围，即：“基金应供总统用于：①由下列主管当局或人士支付总统确定的与国家应急计划一致的清污费用，包括监控清污行动的费用：(A)联邦主管当局；(B)第(d)条规定的州长或指定的州官员；②支付由总统确定的与国家应急计划一致的，由联邦、州或印第安部落受托管理人在履行第2706节规定的职能时引起的，评估自然资源损害以及拟订和实施修复、恢复、替代受损资源或获取等同资源的费用；③支付由总统确定的与国家应急计划一致的、由外国近岸装置(offshore unit)油类排放或油类排放的重大威胁及其造成的损害引起的清污费用；④按照第2713节支付由总统确定的与国家应急计划一致的未获赔偿的清污费用或未获赔偿的损害。”
2．我国法律宜作出的规定
参照前述《1992年基金公约》、《1990年美国油污法》的规定，我国修改后的《海商法》宜规定：在下列三种情况下，油污损害赔偿基金对发生在我国管辖海域是船舶油污损害负责赔偿：
(1)船舶所有人或者其他责任人依法不承担损害赔偿责任。
(2)虽然船舶所有人或者其他责任人依法应承担赔偿责任，但在财力上不能承担或者不能全部承担，而且按照法律规定提供的责任保险或者其他财务担保亦不能或不足以满足损害赔偿的请求。
(3)损害超过法律规定的船舶所有人或者其他责任人的赔偿责任限额。
(三)油污损害赔偿基金的其他用途
美国《1990年美国油污法》第2712节第(a)条“溢油赔偿责任信托基金”用途的规定中，规定：基金应供总统用于：……(5)支付在执行、管理和实施本法(包括但不限于第1004节第(d)条第(2)款、第1006节第(e)条、第4107、4110、4111、4112、4117、5006、8103节和第7章)以及本卷第1321节‘。’第(b)、(c)、(d)、(j)和(l)条关于油类排放的防止、清理和强制措施所合理需要和附带的联邦行政、业务和人事费用与开支。但是：
(A)每一财政年度供财政部部长用于海岸警卫队产生的业务开支不超过2500万美元；
(B)到1992财政年度届满，每年用于建立本卷第1321节第(j)条规定设立的国家反应系统，包括购买和预布置溢油清理设备的款项不超过3000万美元；
(C)每一财政年度用于实施本章第4分章的款项不超过2 725万美元。
可见，“溢油赔偿责任信托基金”除用于赔偿《1990年油污法》规定的油污损害外，还用于支付海岸警卫队的业务开支、建立和维持国家油污应急反应系统的开支，以及油污研究与发展项目的经费。
美国的做法值得我国借鉴。我国船舶油污损害赔偿基金除赔偿油污损害外，《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》可以规定基金的一定金额或者一定比例的金额，用于海事局维持油污应急反应系统、配置和维护溢油处理设备，“船舶油污损害赔偿基金管理中心”的业务开支，以及开展防止船舶污染海域的科学研究。这样做可以在一定程度上缓解或者解决目前海事局在维持油污应急反应系统、配置和维护溢油处理设备上经费严重不足的状况，提高应急反应能力和效果。
(四)船舶油污损害赔偿基金对油污损害免于赔偿的情况
1．《1992年基金公约》和美国法律的规定
(1)《1992年基金公约》
《1992年基金公约》第4条第2款对国际污染损害赔偿基金的免于赔偿的情况作了规定，即：“在下列情况下，‘本基金’不承担上款所规定的义务：(1)经证实油污损害是由于战争、敌对行为、内战或武装暴动而造成的或由于从战舰中或从在事变期间某一国家拥有或经营的用于政府的非商运船舶逸出或排放的油类而造成；或(2)索赔人不能证明损害是由于一艘或者一艘以上的船舶的事件所造成的。”
第4条第3款进一步规定：“如‘本基金’证明油污损害是全部或部分地由于受害人有意识地造成损害的行为或不为或者由于该人的过失而造成的，‘本基金’可全部或部分地免除付给该人赔偿金的义务，但有关按第1款对预防措施的赔偿不予免除。‘本基金’在任何情况下对赔偿义务的免除应不超过船舶所有人按照责任公约第3条第3款规定可免除的范围。”
(2)美国《1990年油污法》
《1990年油污法》第2712节第(b)条规定：“对于某一特定的索赔人的清除费用或者损害的任何索赔，如事故、清除费用或者损害是由于该索赔人的重大过失或者故意的不法行为(gross negligence or willful misconduct)所造成，则在此范围内基金不赔偿该索赔。”
2．我国法律宜作出的规定
船舶油污损害赔偿基金是国内基金。如前文所述，基金摊款向我国管辖范围内收到海上运输的石油及其制品的收货人征收，基金主要用于我国管辖海域内船舶造成的油污损害。因而，基金摊款的征收和基金的使用涉及或者直接涉及的利益并不具有涉外性。船舶油污损害赔偿基金的这一特点决定了它与根据《1992年基金公约》设立的国际污染损害赔偿基金具有不同的功效。反映在船舶油污损害赔偿基金对油污损害免于赔偿的情况上，不能作出与前述《1992年基金公约》第4条相同的规定。否则，如果当油污损害是由于战争、敌对行为、内战或武装暴动而造成时，基金免于赔偿，则可能造成国家环境保护利益的重大损害。在这方面，前述美国《1990年油污法》第2712节第(b)条的规定值得我国立法借鉴。
参照前述美国《1990年油污法》和《1992年基金公约》第4条的规定，我国修改后的《海商法》宜规定：在下列三种情况下，船舶油污损害赔偿基金对发生在我国管辖海域的船舶油污损害免于赔偿：
(1)索赔人不能证明油污损害是由于船舶油污事件所造成。
船舶油污损害赔偿基金设立的根本目的，是赔偿船舶造成的海洋油污损害。索赔人不能证明油污损害是由于船舶油污事件所造成，则损害不应属于船舶油污损害赔偿基金的赔偿范围。
(2)油污损害全部或部分地由于受害人故意或者过失所造成，基金可全部或部分地免除对该人的赔偿责任，但对预防措施的费用和因此引起的进一步损害的赔偿除外。
如果损害全部或部分是由于受害人自己的故意或过失所造成，应由该受害人自己全部或部分地承担责任。这是一项有关国际公约和各国法律均承认的原则，也符合公平原则。对受害人采取预防措施的费用和因此引起的进一步损害仍然进行赔偿，是为了鼓励受害人及时采取有效的预防措施，从而有效地防止或者减轻污染程度。
(3)油污损害是由于用于军事的、政府公务的船舶溢出或排放油类所造成。用于军事的、政府公务的船舶溢出或排放油类所造成的油污损害，应当是国家或者政府的责任。如前文所述，基金摊款向我国管辖范围内收到海上运输的石油及其制品的收货人征收。因此，如果基金对这种油污损害进行赔偿，从某种意义上等于国家或者政府的责任由海上运输的石油及其制品的收货人承担，因而缺乏合理性。
(五)油污损害赔偿基金赔偿的限额
1．《1992年基金公约》和美国法律的规定
(1)《1992年基金公约》
根据经1976年议定书修正的《1971年基金公约》第5条的规定，国际污染损害赔偿基金的最高赔偿限额为3 000万特别提款权(SDR)与受害人从船舶所有人那里获得的赔偿之差额。《1992年基金公约》将这一限额提高到1．35亿特别提款权。2000年10月，经1992年国际污染损害赔偿基金大会讨论，从2003年7月开始这一限额再提高50％，达到2．03亿特别提款权。
(2)美国《1990年油污法》
美国《1990年油污法》没有直接规定“溢油赔偿责任信托基金”的赔偿限额。但是，该基金用于支付油污应急反应费用的限额为每一次油污事故10亿美元，或者基金在当时所剩余的金额，两者以较低者为准。同时，该限额中包括每一次油污事故中自然资源损害评估和索赔的限额5亿美元。
2．我国法律宜作出的规定
船舶油污损害赔偿基金的总额是有限的，因而有必要规定船舶油污损害赔偿基金的赔偿限额。否则，发生一次重大的油污事故，就可能全部赔付出基金所积累的金额。基金的赔偿限额高，对油污受害人有利，但同时将加大石油及其制品的收货人的负担，因而需要在两者之间寻找平衡点。我国法律在规定基金的赔偿限额时，必须符合我国国情，既能保证给油污受害人充分或者适当的赔偿，又不能过多地加重石油企业的负担。在确定具体限额时，可考虑近几年我国管辖海域每起船舶溢油事故所造成的平均损失金额。
几年前，交通部委托科研机构进行了名为《中华人民共和国设立船舶油污损害赔偿基金暂行办法》的研究课题，经调查认定我国近5年每起船舶溢油事故的损失额平均为896万元人民币，最高为2068万元人民币。据此，提出船舶油污损害赔偿基金对海船造成的油污事故每次最高赔偿限额为2000万元人民币，内河船造成的油污事故每次最高赔偿限额为1000万元人民币，其中包括受害人依法从船舶所有人那里获得的赔偿金额。
近三年，我国管辖海域发生的单一船舶油污事故造成的损失金额有着明显增加的趋势，本文引言中提到的“塔斯曼海”(TASMAN SEA)轮轻质原油污染事故和“地中海伊伦娜”(MSC ILONA)轮燃油污染事故中，索赔金额均超过了亿元。鉴于这种情况，船舶油污损害赔偿基金的赔偿限额不应太低，否则起不到对油污损害的适当赔偿作用。同时，基金的赔偿限额不应低于法律规定的责任人赔偿责任限制金额。否则，就无法达到基金对受害人遭受的超过责任人赔偿责任限制金额的部分予以适当赔偿的作用。同时，由于法律规定的责任人赔偿责任限制金额按照船舶的吨位计算，基金的赔偿限额也可采用这种计算方式。此外，基金对货物油和船舶燃油造成的污染损害的赔偿，可以规定不同的赔偿限额。
(六)船舶油污损害赔偿基金的使用程序
1．美国的做法
美国《1990年油污法》除在第2712节第(h)条“索赔的时效期间”(Period of limitations for claims)规定了清除费用和损害向基金索赔的时效期间外，第2713节“索赔程序”(Section 2713-Claims procedure)原则性到规定了向“溢油赔偿责任信托基金”索赔的程序，包括：第(a)条“提赔”(Presentation)；第(b)条“向基金提赔”(Presentation to Fund)；第(c)条“选择”(Election)；第(d)条“未获赔偿的损害”(Uncompensated damages)；第(e)条“向基金索赔的程序”(Procedure for claims against Fund)。
美国海岸警卫队制定了《根据(1990年油污法)提出索赔的遵循指南》(A Compliance Guide for Submitting Claims under the Oil Pollution Act of 1990)，简称《索赔人指南》(Claimant's Guide)，主要包括4个部分，即：第Ⅰ部分“简介”(Introduction)、第Ⅱ部分“概况”(General Information)、第Ⅲ部分“一般索赔要求”(General Claim Requirements)、第Ⅳ部分“具体索赔要求”(Specific Claim Requirements)。
2．我国宜采用的做法
一项法律制度的程序性规定是该制度实体规定得以实施的保障。只有按照程序使用船舶油污损害赔偿基金，才能保障基金法律制度得以公开、公正的实施。同时，“船舶油污损害赔偿基金管理中心”管理基金的行为是行政行为。根据行政行为合法性原则，该中心使用基金的具体行为必须严格符合法律规定的程序。因此，有必要对基金的使用程序科学地作出具体和明确的法律规定。
参照前述美国的做法，我国宜在国务院制定和公布的《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》中，对船舶油污损害赔偿基金的使用程序作出原则性的规定，并授权国务院交通主管部门制定和公布《船舶油污损害赔偿基金使用程序规则》，或者，授权中华人民共和国海事局制定该程序规则，报国务院交通主管部门批准后施行。
船舶油污损害赔偿基金的使用程序具体应包括以下内容：
(1)基金先行支付清污费用程序，包括：先行支付所适用的事故、先行支付申请人的范围、申请的时限、申请人应提交的申请材料、申请材料的审核与补充、基金管理中心对事故的调查、申请材料审核和调查结果的告知、申请没有准予时申请人的复议权利、复议、先行支付费用的支付与结算、基金管理中心与索赔人之间权益转让协议的签订等。
(2)基金赔偿程序，包括：索赔人的范围，索赔的时效，索赔人应提交的索赔书与证据，索赔材料的审核与补充，基金管理中心对事故的调查、听政和专家咨询，损害的评估，赔偿或者不予赔偿的决定及其送达，基金赔偿时赔偿款的支付、基金赔偿时管理中心与索赔人之间权益转让协议的签订，索赔人不服决定时复议权利、复议、诉讼等。
(3)基金资助溢油应急计划(包括资助清污设备配置)程序，包括：费用申请人的范围、申请的时限、申请人应提交的申请材料、申请材料的审核与补充、审核结果的告知、申请没有准予时申请人的复议权利、复议、费用的支付等。
六、船舶油污损害赔偿基金的代位求偿权
(一)((1992年基金公约》和美国法律的规定
1．《1992年基金公约》
《1992年基金公约》第9条对国际污染损害赔偿基金(“本基金”)的代位求偿权作了如下规定：
1．根据第5条关于由“本基金”按本公约第4条第1款付出油污损害赔偿金的规定，“本基金”应以代位方式取得受偿人按照责任公约对船舶所有人或其保证人所享有的权利。
2．本公约不应损害“本基金”对前款所述以外的人员求偿权的代位权。“本基金”对此人的代位权，无论如何不应低于接受赔偿人的承保人的权利。
3．在无损于对可能存在的“本基金”的任何其他代位权或求偿权的情况下，按照国家法律的规定已付出油污损害赔偿的缔约国或其代理机构，应以代位方式获得受偿人按公约所应享有的权利。
2．美国《1990年油污法》
《1990年油污法》第2712节第(f)条“代位权利”(Rights of subrogation)规定：“基金根据本法对任何索赔或者债务的支付，应使得美国政府获得索赔人或者州向责任方追偿的代位权。”
(二)我国法律宜作出的规定
船舶油污损害赔偿基金的设立和使用并不是为了减轻油污损害责任人依法应承担的赔偿责任。因此，基金对属于其赔偿范围内的油污损害依法进行赔偿后，在所赔偿的范围内，应当取代受偿人而有权向油污损害的责任人、其责任保险人或者其他财务担保人进行追偿。如前文关于基金的资金来源中所述，基金获得的追偿款是基金的重要资金来源之一，从而有利于维持基金的功效。因此，法律赋予基金代位求偿权是必要的。
因此，参照《1992年基金公约》和美国《1990年油污法》的上述规定，我国修改后的《海商法》应规定：油污损害赔偿基金依法支付的任何污染损害赔偿金，应通过代位取得受偿人依法对污染损害的责任人、其责任保险人或者其他财务保证人所享有的索赔权益。基金的代位权由“船舶油污损害赔偿基金管理中心”行使，管理中心在行使代位权时应具有独立的民事法律主体地位。
七、海洋污染损害赔偿基金制度的不断完善
船舶油污损害赔偿基金制度将是我国海洋环境保护和损害赔偿领域的一项法律制度创新。实践证明，一项好的法律制度，除了在制度创立时进行科学的制度设计外，还需要对该项制度的实践作不断地总结，根据情势变更及时作出修正，才能使该项制度逐渐趋于完善。
船舶油污损害赔偿基金制度建立之初，可将基金适用的地理范围限于我国管辖的海域和实行海港化管理的内河可航水域和港口水域。该制度实施一个阶段后，可针对其他与海相通的内陆可航水域的特点作出一些调整后，扩大适用于这种水域。
船舶油污损害，只是海洋环境污染损害的一种形式。除此以外，船舶载运的液体化工品排放或者溢出造成我国管辖海域环境污染损害的危险正在不断增加。对此，如前文所述，美国根据《1980年综合环境反应、赔偿和赔偿责任法》(CERCLA)设立了用于赔偿有害物质(hazardous substances)清除的“超级基金”(Superfund)，其中部分基金的管理属于海岸警卫队的职责范围。随着船舶油污损害赔偿基金制度的建立和实施，我国有必要考虑单独建立船载有毒有害物质(HNS)污染损害赔偿基金，或者，目前酝酿建立的基金定名为船舶污染损害赔偿基金，并在今后将船载有毒有害物质(HNS)污染损害赔偿基金加入其中。
海洋环境污染从污染源看，除船源污染外，还有岸源污染、水上倾倒污染、海洋石油勘探开发和其他水上工程污染等。从长远发展看，我国应建立海洋污染损害赔偿基金制度，使之适用于各种主要海洋环境污染源造成的污染损害。目前，主管部门依据《海洋环境保护法》、《水污染防治法》等法律收取的排污费、倾倒费等，能够为今后建立海洋污染损害赔偿基金提供一定的资金保障。
八、结论
通过前文分析，可以得出如下结论：
1．建立我国船舶油污损害赔偿基金制度是必要的，并且存在紧迫性。
2．船舶油污损害赔偿基金制度的法律载体，通过两个步骤加以确立和完善，即：第一，国务院根据《海洋环境保护法》第66条的原则性授权规定，制定和公布《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》，规定涉及基金征收和使用管理等主要表现为行政性和操作性的内容；第二，在今后修改的《海商法》中规定该项制度涉及民事基本制度的基本内容。
3．船舶油污损害赔偿基金在性质上是通过征收专项用途资金设立的一项全国性政府性基金，基金的征收主体应当是财政部，国家海事行政主管部门(中华人民共和国海事局)应作为基金的使用管理主体，参照美国的做法，在中华人民共和国海事局内设立“船舶油污损害赔偿基金管理中心”，依法具体负责基金的管理。
4．船舶油污损害赔偿基金的资金来源应包括财政部统一在全国征收的船舶油污损害赔偿基金摊款、基金依据代位求偿权获得的追偿款、基金本金的利息收人，以及船舶非法排放或者溢出油类货物或者燃油的行政罚款。在基金建立之初，可以由国家财政预先投入必要的偿还性资金。
5．船舶油污损害赔偿基金的用途应包括先行支付油污事故应急反应的必要费用、依法对船舶油污损害进行赔偿，并为海事局维持全国性船舶油污应急反应系统、配置和维护溢油处理设备、“船舶油污损害赔偿基金管理中心”的业务开支，以及开展防止船舶污染海域的科学研究提供资金支持。
6．应当对船舶油污损害赔偿基金的使用程序作出具体规定，使这一制度具有较好的可操作性。
7．油污损害赔偿基金依法支付的任何污染损害赔偿金，应通过代位取得受偿人依法对污染损害的责任人、其责任保险人或者其他财务保证人所享有的索赔权益。基金的代位权由“船舶油污损害赔偿基金管理中心”行使，管理中心在行使代位权时应具有独立的民事法律主体地位。
8．从长远的发展看，我国应建立海洋污染损害赔偿基金制度，使之适用于各种主要海洋环境污染源造成的污染损害。
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