浙江农村基本公共服务均等化探析及建议

　　近年来，浙江省经济平稳较快发展，但公共服务的供给与经济发展水平不相适应，一些公共服务供给满足不了经济发展以及人民生活的需要，且基本公共服务供给非均等化问题较为突出。本文利用第二次农业普查的数据，通过分析目前浙江省农村公共服务供给的总体水平，比较城乡之间、农村之间公共服务供给不均等状况，发现公共服务供给中存在的问题，从历史角度、财政体制等方面探析公共服务不均等的原因，并提出改革城乡户籍分割制度、完善财政支出均等化体系、促进基本公共服务供给主体多元化、加快建立真正反映农民需求的基本公共服务决策机制等政策建议，以扩大基本公共服务覆盖面、提高基本公共服务均等化程度。

　　 

　　城乡二元结构是发展中国家普遍存在的一种历史现象。我国在城乡分割的结构下，虽然经济整体保持快速发展，但城乡之间、区域之间和社会不同群体之间的收入等各方面差距较大，享受基本公共服务不均等，城乡之间以及农村之间公共服务供给不平均衡长期存在，与构建和谐社会的目标差距较大。随着和谐社会建设理念的深入人心，基本公共服务均等化被提上议事日程。逐步实现基本公共服务均等化，对于缓解城乡差距、区域差距、不同层次群体之间差距都具有积极作用和重要意义，是我国经济转轨、社会转型的关键时期提出的具有重大意义的战略决策。浙江省的经济社会发展已经走在了全国前列，但是公共服务供给水平与经济发展水平的不相适应，以及不同地区之间、特别是农村公共服务的差异现实存在着。因此实现公共服务均等化，着力缩小城乡之间、区域之间、群体之间的基本公共服务差距，是加快推进浙江省和谐社会建设的重要途径和必要条件。本课题利用第二次农业普查数据，通过对农村基本公共服务内涵和范围的界定，对公共服务均等化与建设和谐社会关系的理解，分析浙江省农村基本公共服务供给现状与存在的问题，探析浙江省农村基本公共服务供给差异存在的原因，并提出加快推进农村基本公共服务均等化、推进和谐社会进程的政策建议。

　　 

　　　　一、和谐社会与农村公共服务均等化

　　 

　　（一）公共服务均等化的提出

　　 

　　中共中央十六届五中全会关于制定“十一五”规划的建议中提出：要“按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”。十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》又指出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，并将“基本公共服务体系更加完备”明确列为到2020年中国构建社会主义和谐社会的9大目标和主要任务之一。胡锦涛同志在十七大报告中进一步指出，要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。公共服务均等化问题已成为当前我国经济社会发展中的一个重要问题。而农村的公共服务体系的完善和基本公共服务的均等化建设更是社会整体实现公共服务均等化的关键。

　　 

　　（二）公共服务与农村公共服务均等化内涵

　　 

　　1.公共服务内涵及范畴

　　 

　　如果将服务理解为与产品相对的一种产出形式，服务是无形的，且服务的生产供给与服务对象的消费在空间和时间上须同时存在，不可分割；而产品则具备一定的实物形态，产品的提供与产品的消费可以在时间上和空间上分离。按照西方经济学中的公共产品的概念，公共服务可以理解为满足公众需求的具有非竞争性和非排他性特点的无形产品的提供。另外，从公共行政与公共管理的角度看，公共服务又可以定义为政府利用公共资源、公共权利为所有公共利益服务的事务，这些公共服务由各级政府以各种形式进行管理。这里的公共服务不仅仅指无形的教育、卫生等服务、也涉及有形的道路、电力等基础设施。温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的总结指出：“公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，公布公共信息等，为社会公众生活和参与社会、经济、政治、文化提供保障而创造条件，努力建设服务型政府”。

　　 

　　对于公共服务内涵的不同表述，我们认为作为行政学中的公共服务应该不仅仅局限于产品的形态，而应该指向公民提供的用于满足共同需求的所有公共事务，并且满足公共产品的基本属性即非排他性和非竞争性。农村公共服务则是为农村居民提供的满足农村经济发展、社会建设等各方面公共利益需求的各类物质或服务产品，涉及教育、文化、卫生、医疗、社会保障、就业、公共基础设施等多个领域。目前，我国正处于由生存型社会向发展型社会的过渡时期，从满足低层次的衣食住行逐步转向追求人的全面发展。我国的现实国情是农村居民人数众多，农村经济发展远落后于城市，因此，对于农村居民来说，生存型公共服务仍是目前公共服务供给的主要内容，涉及范围较广，最基本的包括基础设施、医疗卫生服务、就业、基本社会保障等；发展型公共服务是有效且必要的补充，涉及范围相对较小，主要指义务教育、科学技术与推广应用等。

　　 

　　2.农村公共服务均等化内涵

　　 

　　公共服务的均等化，就是本着公平公正的原则，尽可能为需求主体提供大致均等的公共服务。农村公共服务均等化，就是向农村居民提供大致均等的公共服务：①不同主体之间的基本公共服务均等化。包括城乡居民之间基本公共服务的均等化；也包括不同地区农村居民之间的公共服务均等化，以及同一地区内农村居民之间的公共服务均等化。②享受基本公共服务的机会均等化，也就是说制度安排上公民有平等享受公共服务的权利；③享受基本公共服务结果的均等化，最后不同个体享受公共服务的数量质量大致相等。因此，均等化是一种相对状态，并不是绝对的均等，允许合理差距的存在。况且由于地理环境、生产条件、生活方式等多方面因素的影响，农村居民之间以及农村居民与城市居民之间对公共服务的需求重点也有所不同，因此，只要差距在可接受的范围内，城乡、地区间的基本公共服务供给水平存在一定差异也是正常的。由于公共服务的提供主要依靠财政的支持，基本公共服务均等化一定程度上也意味着公共财政体系的完善以及公共财政支出的均等化。

　　 

　　（三）推进农村公共服务均等化的必要性与紧迫性

　　 

　　1.推进农村公共服务均等化是现阶段国情决定的

　　 

　　我国仍处于社会主义初级阶段，人们日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾仍然是社会的主要矛盾。当人均GDP进入1000-3000美元的过渡期，社会对于公共服务的需求进入快速增长阶段，公共财政的支出大幅增长，公共服务特别是农村公共服务供给和需求之间的矛盾依然突出。随着城市化进程的加快，人口规模的不断集聚，城市化率不断提高，对于公共服务需求更是强烈。且由于经济社会发展过程中出现的新问题，如贫富差距拉大等，如何加强弱势群体的公共服务供给也随之摆在了政府面前。农村是社会结构中主要且重要的组成部分，推进农村基本公共服务均等化，缓解公共服务需求与供给之间的矛盾，将有利于浙江省整体公共服务水平的提高，协调城乡发展，从而进一步推动浙江经济的发展。

　　 

　　2.实现农村公共服务均等化是构建和谐社会的客观要求

　　 

　　由于城乡二元结构等原因使城乡发展差距拉大，农村经济社会发展落后于城市。公平正义是和谐社会的核心特征，在我国贯彻落实科学发展观，大力推进和谐社会建设的背景下，城乡差距的存在严重影响公平正义的实现。十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》所提出的“五个统筹”也把统筹城乡发展放在了第一位，统筹区域发展紧随其后。城乡差距的存在，主要原因在于城乡公共服务的差距。十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》把城乡、区域发展差距扩大的趋势逐步扭转，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高等作为构建社会主义和谐社会的目标和主要任务。因而，缩小城乡差距是必须解决且刻不容缓的重要问题。要加快农村发展，解决“三农”问题，推进和谐社会的进程，需提高农村公共服务的水平，缩小城乡和区域之间的差距。

　　 

　　3.农村公共服务均等化是弥补市场失灵的重要制度安排

　　 

　　自20世纪90年代以来实行市场经济体制改革，市场竞争提高了企业生产效率，提供了丰富的物质产品，推进了经济的快速发展。但是市场机制也存在着缺陷，公共服务的非竞争性和非排他性特性决定了私人提供公共服务的无效性。特别对于经济基础较差的农村市场，考虑到基础公共设施的不完善，配套设施的不齐全，私人企业很少愿意涉足。现在市场经济体制下“效率优先，兼顾公平”的发展原则之天平正逐渐地向公平倾斜。因此，政府通过行政、法律等手段来参与经济发展和社会管理，弥补市场失灵的不足。在公共服务供给方面，政府通过农村公共服务相关的制度安排，通过财政等各方面的资金支持，提高农村基本公共服务水平，让农民公平地享有公共服务。

　　 

　　　　二、浙江省农村公共服务均等化现状及存在的问题

　　 

　　十一届人大一次会议上，省长吕祖善指出，今后五年浙江要充分运用和优化配置公共资源，研究采取有力举措，部署实施“全面小康六大行动计划”。基本公共服务均等化行动计划是全面小康六大行动计划之一，是贯彻落实党的十七大和省第十二次党代会精神、深入实施“创业富民、创新强省”总战略、全面建设惠及浙江省人民小康社会、促进社会和谐的重大举措。浙江省在基本公共服务均等化的道路上迈出了第一步，启动了全国首个《基本公共服务均等化行动计划（2008-2012）》，将努力实现基本公共服务覆盖城乡、区域均衡、全民共享，促进社会公平正义和人的全面发展，建立健全多层次、全覆盖的社会保障体系，配置公平、发展均衡的社会事业体系，布局合理、城乡共享的公用设施体系，着力缩小城乡之间、区域之间、群体之间的基本公共服务差距，努力使浙江省人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，提高基本公共服务均等化程度。而基本公共服务向农村的延伸是提高农村基本公共服务水平、扩大农村基本公共服务覆盖面的重要举措，是提高浙江省基本公共服务均等化程度、扩大浙江省基本公共服务覆盖面的关键。

　　 

　　近年来，浙江经济发展迅速，经济实力不断增强。2008年，浙江经济总量（GDP）达21487亿元，列广东、山东、江苏之后，居全国第4位，人均GDP为6078美元，列上海、北京、天津3个直辖市之后，居全国第4位和各省区第1位。然而与经济发展相适应的社会基本公共服务体系并未完善，尤其是农村的基本公共服务较为落后。农村基本公共服务的供给总量不足，供给与需求不平衡，基本公共服务供给与经济发展水平不平衡，某些方面的公共服务供给水平低于全国和东部平均水平；基本公共服务结构失衡，包括城乡结构的不均衡以及农村之间结构的不均衡。可以说，浙江省农村的基本公共服务均等化道路任重而道远。

　　 

　　（一）浙江农村基本公共服务供给总量不足且与需求不平衡

　　 

　　1.交通、电力、通讯等基础设施建设日益完善，但落后于东部地区平均水平

　　 

　　2003年开始，浙江省实施了以村村通公路为目标的“康庄工程”，取得了丰硕的成果。根据农普资料，2006年末有97.6%的行政村和88.7%的自然村通公路，且道路质量较好，进村道路90%以上是水泥路和柏油路。但由于浙江省境内“七山二水一分田”的地理结构造成山区公路铁路建设难度较大，火车通车的乡镇和二级以上公路通车的乡镇比重不是很高。2006年末，浙江省乡镇地域内有火车站的乡镇占全部乡镇的2.9%，比全国平均水平低6.7个百分点，有二级以上公路通过的占55.1%，比全国平均水平略高8.9个百分点，但低于经济发展水平差不多的东部地区10.8个百分点。通公路的地方交通较为便利，乡镇政府所在地距县城在一个小时车程内的占84.5%，距一级公路或者高速公路出入口50公里之内的占83.4%。

　　 

　　电网、通讯方面建设也在不断推进，欠发达地区的农村可以平等享受电力和通信服务。2006年末，有99.0%的乡镇完成了电网改造，行政村100%通电，自然村99.6%通电。自2004年浙江省启动了电话“村村通”工程之后，到2006年末已经实现99.4%行政村电话，95.6%的自然村通电话，离全面基本通信网络的覆盖的任务实现已经不远。同时，75.2%的乡镇拥有邮政所，这是对尚未通电话的村与外界信息交流的有效的补充手段。但与全国特别是东部地区的平均水平相比较，浙江省通讯建设还需加快步伐。2006年，浙江省行政村以及自然村的电话覆盖率比东部地区分别低0.2和1.4个百分点。

　　 

表1　浙江省农村有交通设施和电网、通讯的乡镇及村的比重（%）

　　 

	有火车站 的乡镇	有二级公路通过的乡镇	完成电网改造的乡镇	通公路的村	通电的村	通电话的村
浙　　江	2.9	55.1	99.0	97.6	100.0	99.4
全　　国	9.6	46.2	82.3	95.5	98.7	97.6
东部地区	8.1	65.9	96.8	98.2	99.9	99.6

　　 

　　2.卫生环境整治效果明显，医疗卫生服务工作逐步推进，但总体水平仍然较低

　　 

　　农村卫生一直是浙江卫生事业的薄弱环节，为了加快推进浙江省农村卫生事业的发展，保障农民身体健康，2003年浙江省委省政府发布了《中共浙江省委、浙江省人民政府关于进一步加强农村卫生工作的意见》，要求到2007年基本建立起新型农村卫生服务体系。浙江省已经加大了乡镇卫生院建设发展投入力度，但是目前来看浙江省农村的卫生医疗水平仍然较低，农民看病难、

　　 

　　小病不看、大病看不起的现象依然存在。据农普资料显示，医疗机构基本覆盖全乡镇，有医院或卫生院的乡镇占99.5%。但是人均拥有医疗资源较少，每千人医院或卫生院数0.07个，每千人病床数1.81张，每千人医生数1.45个，均低于全国以及东部地区平均水平。到了村一级，医疗资源更是匮乏，有卫生室的村不到一半比例，有持行医资格证书的医生的村也仅51.2%，有持行医资格证书的接生员村更少，仅为3.4%，村一级的卫生机构建设远低于全国以及东部地区平均水平。

　　 

　　相对而言，村镇的卫生环境整治效果较为明显。2006年末，浙江省内已有83.4%的乡镇实施集中供水，获得饮用水困难的住户只有0.9%。生活污水和生活垃圾都集中处理，减少污染源，保证生活环境的整洁卫生，83.8%的乡镇有垃圾处理站，61.9%的村实施垃圾集中处理，30.6%的乡镇生活污水经过集中处理。农民的个人生活卫生也有较大改善，有53.0%的村饮用水经过集中净化处理，51.7%的行政村和50.8%的自然村完成了改厕，这更有利于保证农民的身体健康。但是畜禽养殖分离的工作还有待进一步加强，有畜禽集中养殖区的村仅占6.7%，低于全国平均水平。

　　 

表2　　浙江省农村有医疗机构和卫生设施的乡镇及村的比重（%）

　　 

	有医院、卫生院的乡镇	有卫生室的村	有行医资格证书医生的村	饮用水经过净化处理的村	实施垃圾集中处理的乡镇	完成改厕的村	有畜禽集中养殖的村
浙　江	99.5	49.8	51.2	53.0	61.9	51.7	6.7
全　国	98.8	74.3	76.1	24.5	15.8	20.6	8.2
东部地区	99.2	74.1	75.9	47.4	29.9	28.4	12.9

　　 

　　3.农村基本社会保障体系正在逐步建立，但处于低水平保障阶段

　　 

　　基本社会保障是社会的“安全网”，健全的基本社会保障有利于解决人们的后顾之忧，提高生活质量，营造安定有序的社会环境。对于农民这部分收入低且收入来源不稳定的群体，基本社会保障体系的建立更具有重要意义。浙江省委、省政府把大力发展农村社会保障制度建设作为统筹城乡、改善民生的一项政策措施，农村公共服务覆盖面越来越广，一个以最低生活保障制度为基础，以养老、医疗、教育等专项救助为主，以其他救助、救济和社会帮扶形式为补充的社会保障网基本上覆盖浙江省城乡。到2006年底，基本实现了农村“五保”对象的集中供养。浙江省常住户登记人口中参加农村社会养老保险的人数达195.3万人，占农村登记人口的6.5%。新型农村合作医疗和医疗救助制度的完善，以及新型农村合作医疗制度全面推行，在一定程度上减轻了农民群众治疗疾病的经济负担。据农普查资料显示，2006年末，已有2431.6万人参加农村新型合作医疗，占农村登记人口的81.5%。同时，浙江省率先建立被征地农民社会保障制度，浙江省被征地农民基本实现了失地必保、即征即保，符合条件的参保人员按月领取基本生活保障金或基本养老保险金。但是，现在的农村社会保障尚处于广覆盖、低水平的阶段。2006年，浙江省农村低保对象仅享受149.65元/月的低保标准，月平均补差77.86元，低于城镇居民的241.37元的低保标准和154元的平均补差；人均新型合作医疗保险筹资水平浙江省平均在63元左右。

　　 

　　4.义务教育普及率较高，但劳动力素质有待进一步提高

　　 

　　教育是提高人力资本存量、推动经济发展的基本途径，有助于促进社会流动，促进社会整合与社会公平。义务教育公平体现着个人成长起点公平和未来发展机会的公平，是整个教育体系的基础。浙江省将学前教育和高中阶段教育纳入到基础教育范围，提出了到2005年基本普及从学前三年教育到高中阶段教育的十五年教育的目标。欠发达地区则要努力实现高标准高质量“普九”和扫除青壮年文盲，加快发展高中阶段教育和学前三年教育。

　　 

　　从义务教育的硬件条件方面看，浙江省农村人均设施建设水平仍不高。据农普资料显示，2006年，浙江省每千人小学数0.143个，每千人中学数0.054个，不仅低于全国平均水平的0.471个和0.074个，也低于东部地区的平均水平。这主要是与浙江省交通相对便利，因地制宜调整中小学布局的措施有关，尤其是山区、海岛的农村小学在方便学生就近入学的前提下适当合并。因此，拥有学校的乡镇比重也低于全国平均水平。至2006年底，有小学的乡镇占96.0%，有中学的乡镇占78.4%。这意味着浙江省的农村教育资源特别是小学教育资源供给将更加集中，有利于财力集中，有利于更好提高教育质量。但是目前来看，人均教育资源并未有较大改善，2006年小学教师人均负担学生约19名，中学教师人均负担学生约14名，多于东部地区平均水平。

　　 

　　另一方面，从农村居民受教育程度看，整体劳动力素质水平偏低。在16周岁以上的农村常住劳动力资源中，接受过教育的比重为93.6%，虽高于全国平均水平，但是比东部地区平均水平低1.8个百分点。浙江省平均受教育年限也相对较低，接受初中教育或初中以上教育的比重为57.2%，不仅低于东部67.1%的平均水平，也低于全国的60.6%。

　　 

表3　浙江省农村教育机构设施及劳动者受教育水平情况（%）

　　 

	有小学的乡镇比重	有中学的乡镇比重	有幼儿园和托儿所的村比重	农村常住劳动力受过初中及以上教育的比重
浙　　江	96.0	78.4	30.2	57.2
全　　国	99.0	87.6	30.2	60.6
东部地区	99.2	94.1	35.1	67.1

　　 

　　5.农民的公共就业服务体系还未真正建立，就业保障欠缺

　　 

　　就业是民生之本，是人民群众改善生活的基本前提，是实现自我价值的基本途径。随着工业化、城市化进程的加快推进，耕地面积的减少，农村劳动力从传统农业劳作中转移出来，外出打工，从而形成了新的城市群体――农民工。“授人以鱼不如授之以渔”，浙江省从2004年开始实施“千万农村劳动力素质培训工程”和农村劳动力转移“阳光工程”。2006年浙江省共开展各类农村劳动力培训183万人，其中农村劳动力转移就业技能培训70万人。但是，目前农村还没有完善的就业服务体系，难以为农民谋取更好的职业，提供全面的就业信息服务，在保障农民再就业过程中的合法权利，改善农民工的生存环境，特别是在及时合理地支付工资等方面难有作为。另外，农民工也是工作最不稳定的群体，受就业单位效益好坏的影响，很容易处于失业状态。对于农民工失业保险，浙江省实行农民合同制的职工本人不缴费，失业后发给一次性生活补助费的政策，一次性生活补助的标准提高到由统筹地区人民政府“按照不低于相同缴费时间的城镇职工可以享受失业保险金总额的40%确定”。十七大也针对农民工问题提出了要“建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度”。然而，这一制度要建立并完善起来并不是一蹴而就的事情，农民的就业，特别是农民工就业的相关制度安排依然不够健全。

　　 

　　6.农村信息化建设成果显著，科技推广应用等信息服务相对到位

　　 

　　农村要实现快速发展，就必须有科技作为推动力。信息的快速有效沟通，科技的推广应用缩小了城乡地理空间上的距离，逐渐缩小了城市和农村发展的差距。以往是“要致富，先修路”，现在是要发展，先通“信”。这里的“信”就是信息的供给与技术服务。浙江农村的信息化程度不断提高，2006年末，浙江每百户拥有电脑10.2台，用本户电脑上网的户数占8.9%，远高于全国甚至东部地区的平均水平。但是，相对来说，浙江省农民从外界获取信息的主要方式依然是电视报纸等传统形式。在农业生产技术的获取和推广应用、指导农业信息方面，乡镇农技推广服务机构发挥了极其重要的作用。据农普资料显示，2006年末已有96.4%的乡镇拥有自己的农技推广服务机构，共2687个，从业人员达1.5万人。并且，2006年，浙江省全面实施“百万农民信箱工程”，通过浙江省农民的网络实名制注册，让农民更好、更快地获得各类免费科技、市场信息和系统提供的服务，农民信箱已成为广大农民群众了解信息的窗口、获取知识的课堂、连接市场的纽带、增收致富的帮手。各级农民信箱联络站建立率达100%，用户达136万户 。农民信箱成为指导农业生产、服务农民的一种重要的新型载体。

　　 

　　（二）城乡之间基本公共服务供给不均衡

　　 

　　城乡基本公共服务供给尤其是城乡公共基础设施方面的差异较大，在马路的宽度、供水供热系统、公共交通的便利程度等方面，城市的建设都比农村更加完善。如2006年城市市区居民用水普及率和燃气普及率达到了98.8%和97.4%，而农村只有59.3%的常住户用上了净化处理水，其余的还在江河湖泊等自然水中获得饮用水，仅58.4%的家庭使用煤气、天然气。城乡基本公共服务差异集中体现在教育、医疗卫生、社会保障等这些农民群众最关心、最直接、最迫切需要解决的方面。

　　 

　　农村义务教育办学条件差，特别贫困地区的教育办学条件落后。无论从教育经费的投入、教学设备等硬件的配备、以及师资力量等软件方面，城乡差距明显。2006年，农村各级学校生均教育经费为城市的81.3%，农村生均仪器设备折算金额仅为城市的66.6%。同时，由于农村条件艰苦、生活条件差，高学历的年轻教师都不愿意到落后的偏远地区，师资力量薄弱，导致部分农村教育质量不如城市。在现如今高等教育普及的情况下，大城市的孩子几乎百分之百能考上大学，而在农村，大学生仍然是少数，其中也有供不起大学学费而不得已出去打工的因素。知识改变命运，学历的差距在一定程度上也就决定了城市和农村的孩子从事职业的不同、薪水的高低，决定了今后的发展机会。

　　 

　　基本医疗服务城乡差距较大，主要表现在医疗机构的设置，以及医疗保险体制上。城市里不仅拥有医疗设备先进的大医院，也有方便就诊的社区医院，较好地满足了城市居民的医疗卫生服务需要。在职的城镇居民可以享受一定比例的公费医疗、大病统筹，以及工伤和生育医疗费用报销等福利，很大程度上解决了城市居民看病难的问题。相比之下，农村的医疗条件确实落后。农村不仅人均医疗设施资源拥有量少，且一半以上的村子距离最近的医院和卫生室在1-3公里。同时，看不起病也是农民的一大问题，虽然新型农村合作医疗制度已经推广，但是保障水平较低，无法满足农村居民的医疗服务需求，更无法保障因为看病而导致贫困的农民的生活质量。

　　 

　　农村社会保障体系制度建设落后于城市。浙江省城市居民已经建立了较为完善的社会保障体系，包括了养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险以及最低生活保障等社会救助、优抚安置等项目以及其它社会福利，其中失业保险、工伤保险、生育保险是农村居民无法享受的。农村社会保障制度仍然以土地保障为主、政府救济为辅的低水平的家庭保障，没有建立与城市居民社会保障体系相衔接的真正意义上的保障体制。虽然近年来，浙江省加大了农村社会保障体系的建设，但是局限于财政实力，以及农民自身的收入水平与负担，农村社会保障水平不论是覆盖面还是水平都要低于城市。

　　 

　　（三）农村之间基本公共服务供给不均衡

　　 

　　浙江省11个地级市间经济发展水平存在差异，各地财政收入差距更明显。2008年，11个市中，人均GDP最高的杭州市（8699美元）是最低的丽水市（3175美元）的2.7倍，人均地方财政收入最高的杭州市（5754元）是最低的衢州市（1546元）的3.7倍。而各地区对农村公共服务供给的投入上大多依靠自身力量，因此，各地区农村公共服务供给也存在不均衡情况。过去的几年中，各地都非常重视与生产相关的基础设施建设，但对改善民生、提高生活质量等的公共服务供给却因各地的财政实力水平的高低、政策具体实施程度的不同而有所差异。浙江省内各地农村之间的公共服务供给差距主要体现在文化教育、医疗服务与卫生、社会保障等方面。

　　 

表4　浙江省11市农村部分差异较大的公共服务供给水平差异系数

　　 

　　

文化教育	有图书室、文化站的村比重	0.778
	有体育健身场所的村比重	0.544
	有农民业余文化组织的村比重	0.547
	有职业技术学校的乡镇比重	0.577
医疗服务、 卫生设施	有完成改厕的村比重	0.420
	饮用水经过集中净化处理的村比重	0.467
	有行医资格证书的接生员的村比重	0.501
社会保障	常住户中五保户比重	0.546
	参加农村社会养老保险户数比重	0.499
	参加农村社会养老保险人数比重	0.593
	得到过集体养老金户数比重	1.490
	得到过集体养老金人数比重	1.690

　　 

　　文化教育方面，经济较为发达的地区且城乡发展较为均衡的地区文化设施更为完善，这些地区的农村已经从满足吃、住等生存型公共服务的供给走向精神文化产品等发展型公共服务的供给。11个市农村有图书馆、文化站的村所占比重差异系数高达0.778，比重最高的是嘉兴市，达到85.4%，而最低的丽水仅为6.6%，两者相差78.8个百分点。有农民业余文化组织的村的比重差异系数达0.547，比重最高同样是嘉兴市，为55.6%，比最低的衢州市（10.7%）高44.9个百分点。

　　 

表5 　浙江省11市农村文化教育情况比较（%）

　　 

	有幼儿园、托儿所的村比重	有体育健身场所的村比重	有图书室、文化站的村比重	有农民业余文化组织的村比重	有小学的 乡镇比重	有中学的乡镇比重	有职业技术学校的乡镇比重
全　省	30.2	30.3	21.8	22.0	96.0	78.4	14.8
杭州市	33.0	33.4	21.9	22.8	98.6	85.1	26.2
宁波市	37.8	51.0	43.9	38.3	96.7	96.7	26.4
温州市	23.2	30.5	12.2	14.5	93.9	81.3	13.4
嘉兴市	51.2	76.2	85.4	55.6	100.0	100.0	14.8
湖州市	63.5	30.4	38.8	21.9	96.7	100.0	33.3
绍兴市	35.9	31.1	20.9	25.7	100.0	91.5	9.6
金华市	25.6	27.2	14.2	18.7	99.1	75.7	12.6
衢州市	38.2	11.6	9.9	10.7	100.0	73.1	7.5
舟山市	23.3	48.3	35.8	48.8	82.9	51.4	8.6
台州市	24.2	34.9	27.6	24.8	92.5	94.6	12.9
丽水市	21.5	7.3	6.6	13.2	93.9	40.3	6.1

　　 

　　医疗卫生方面，差异较为明显。大部分农村医疗卫生体系配备齐全，公共服务体系较为完善，人均拥有卫生资源较为充足。同时，农村整体的卫生环境得到很好的改善，如较好地完成了改厕工程，绝大多数农村居民都使用带有化粪池、沼气池或三隔池厕所；饮用水集中净化也在大范围内得到实现等等。但也存在部分地区的农村卫生设施仍然十分简陋，差距较大。部分市已实现了80%以上的农村拥有自己的卫生室，接近90%的农村有自己的医生，然而丽水、台州等部分市的农村拥有卫生室、拥有医生的比例还不到40%。改厕、饮用水集中净化处理方面也是如此。完成改厕的村所占比重各市差异系数为0.42，最好的嘉兴市已经百分百实现，而最低的丽水市仅实现了27.1%。饮用水经过集中净化的村所占比重差异系数为0.467，比重最高的是嘉兴市，达到99.4%，最低的衢州仅为12.2%。

　　 

表6 　浙江省11市医疗卫生情况比较（%）

　　 

	有完成改 厕的村比重	饮用水 经过集 中净化 处理的村比重	垃圾集中 处理的村比重	有沼 气池 的村比重	有卫生 室的村比重	有行医 资格证 书的 医生的村比重	有行医 资格证书 的接生 员的村比重
全　省	51.7	53.0	61.9	9.0	49.8	51.2	3.4
杭州市	55.5	66.0	80.1	5.6	54.9	57.2	2.7
宁波市	93.4	88.1	96.9	3.1	73.3	72.8	4.7
温州市	53.4	65.2	52.7	3.7	46.7	48.5	5.7
嘉兴市	100.0	99.4	98.5	58.7	81.6	89.5	2.5
湖州市	76.5	71.5	80.4	2.9	78.9	87.3	7.2
绍兴市	68.3	54.0	80.4	2.3	54.2	55.5	2.3
金华市	31.6	31.2	55.2	7.1	43.6	44.4	2.0
衢州市	27.9	12.2	50.2	28.2	53.8	56.9	2.2
舟山市	61.3	76.2	93.5	2.4	76.9	74.3	6.3
台州市	51.1	61.4	54.7	1.3	38.6	38.0	2.1
丽水市	27.1	20.1	23.4	19.4	28.4	28.7	4.0

　　 

　　社会保障方面，各地的新型合作医疗发展相对均衡，推进速度相对较快，2006年止，几乎所有的市都达到了80%以上覆盖率。但是农村养老保险的推进相对来说较为缓慢，社会保障的不均衡主要体现在养老保险方面。2006年，浙江省农村常住户中参加养老保险平均户数比重为12.4%，平均人数比重为6.5%，11市之间的差异系数分别为0.499和0.593。从农民所在县、乡政府和村集体得到的养老金人数比重差异更大，因为这主要取决于各地区的相关政策具体实施。2006年，各市农民从县、乡和村集体得到养老金的户数比重和人数比重的差异系数分别为1.49和1.69。由此可见，在社会保障方面，各地区的差距还是比较大的

　　 

表7　浙江省11市社会保障基本情况比较（%）

　　 

	五保户占常住户的 比重	参加农村社会养老保险户数比重	参加农村新型合作医疗户数比重	参加城镇基本养老保险户数比重	得到过集体养老金户数比重	得到村集体或政府其他补贴收入户数比重	参加农村社会养老保险人数比重	参加农村新型合作医疗人数比重	参加城镇基本养老保险人数比重	得到过集体养老金人数比重
全　省	0.18	12.39	87.97	8.98	4.63	47.15	6.55	81.52	3.89	1.85
杭州市	0.11	12.67	95.32	17.29	8.14	38.88	5.48	88.00	7.46	2.86
宁波市	0.16	21.78	91.66	16.40	6.41	30.67	11.79	85.82	8.12	3.08
温州市	0.29	3.92	69.97	3.72	2.81	14.88	1.62	62.56	1.52	1.07
嘉兴市	0.08	3.54	91.56	23.65	5.02	89.73	1.24	84.62	9.14	1.65
湖州市	0.17	13.46	94.75	7.80	3.09	80.26	5.80	88.56	2.76	1.04
绍兴市	0.12	15.20	93.93	7.84	3.88	46.57	10.20	89.32	3.44	1.67
金华市	0.25	13.95	90.86	3.35	2.78	27.10	9.54	86.92	1.48	1.29
衢州市	0.29	8.29	92.03	2.76	1.15	50.15	3.98	84.10	1.00	0.42
舟山市	0.11	15.46	83.21	14.80	34.87	22.85	9.58	71.35	7.12	17.35
台州市	0.10	15.75	82.43	2.82	1.97	89.06	9.40	76.67	1.22	0.81
丽水市	0.40	4.72	91.14	1.74	1.18	49.43	2.26	86.37	0.68	0.49

　　 

　　　　三、农村公共服务不均衡发展的成因探析

　　 

　　（一）城乡二元结构等历史遗留原因

　　 

　　建国后，为了快速发展经济，我国选择了优先发展重工业的战略，农民成为了生活资料的廉价提供者。国家通过计划经济手段，对农产品实行“统购统销”，形成了工业品和农产品价格“剪刀差”，实际上是降低了重工业发展的生活资料成本，为重工业的发展提供了资金支持。这一点对于浙江省来说相对影响较小，因为浙江省并不是一个重工业化发展的省份。但是农业户口和非农业户口的人为划分以及相关政策制度对城市发展倾斜等，真正影响着城乡的均衡发展。城乡不同的制度安排以及政策的区别制定和实施，因为户籍制度而变得更加容易执行。因此，城市和农村的差距不仅仅体现在经济发展的快慢上，也在教育、医疗、社会保障等各个方面体现出来，政策对城市发展的倾斜越发明显，城乡在社会发展方面的差距也越来越大。在过去的一段时间里，从农民的“农转非热”中，我们也可以看出农民居民对城市户口的向往，因为“农”与“非农”就意味着许多待遇的不同。

　　 

　　（二）事权和财权不对称的财政制度原因

　　 

　　改革开放以后，家庭联产承包责任制极大地调动了农民的生产积极性，交足国家的，留够集体的，剩下的都是自己的。在这样的体制下，农村公共服务的支出主要依靠农村的乡统筹费和村级集体提留。由于1994年税制改革划分了中央和地方的财权，财权上移，中央财政收入占GDP的比重逐年提高，地方财政收入占GDP比重逐年下降。然而，中央与地方的事权却未能和财权很好地匹配，不能充分调动各级政府的积极性。面对农村的教育、卫生、农田水利、基础设施建设等公共服务的供给，地方政府承担了主要的供给，但是财力的不足往往让政府捉襟见肘，这也导致农村居民难以享受相应的基本公共服务。因此，农村出现了“三乱”现象，乱集资、乱收费、乱摊派，大大加重了农民的负担。2001年以来，国家针对“三农”问题，以农村税费改革为中心，提出了调整国家与农民分配关系的“多予，少取，放活”的指导方针。农业税的取消进一步减少了地方财力，而国家对农业、农民、农村的补贴和转移支付等更多的以专款专用的形式出现，不管在公共服务的涉及面上还是在公共服务的支持力度上，都远远达不到农民的需求。因此，在过去的很长一段时间内，地方各级政府对地方农业和农村社会事业发展的财政支持力度也有所不足。2006年，浙江省财政支农支出在地方一般预算支出中的比重仅为6.9%。特别是欠发达地区，财政收入和支出更是无法平衡。2006 年，经济欠发达县（市）人均地方财政收入和支出的比率为1∶2.17，远高于经济较发达县的1∶1.02 。

　　 

　　（三）需求表达机制的制度建设原因

　　 

　　当前农村公共服务的供给体制往往是“自上而下”的决策方式，政府是主导。由于基层政府农民利益表达机制缺失，决策过程民主化程度相对较低，以及农民获得信息的滞后，政府成为农民需求的决策者。甚至，一些地方政府为了满足上级考核的需要，实施政绩工程，却不真正了解老百姓需要什么。因此，农民真正的公共需求难以得到表达，有问题不知道该向谁反映，反映了也不知道什么时候能解决。农村公共服务的供给与老百姓的需求之间出现了“供非所需”、“供不应求”的不平衡局面。因此，这种“自上而下”的需求决策机制必须得到改变，否则，政府凭自身单方面的管理经验、政绩需求等提供的公共服务必定无法很好地满足农民真正的公共需求。

　　 

　　　　四、推进农村公共服务均等化的建议

　　 

　　（一）改革城乡二元的户籍制度，推进城乡一体化制度建设

　　 

　　城乡二元化在一定程度上就是由于人为的城乡划分，以及制度等各方面的区别制定引起的。要改变目前城乡公共服务不均衡的局面，首先要从制度安排上入手，政府要逐步改善社会管理职能，破除二元结构，逐步取消农村户口，执行按照居住地登记户籍管理，建立城乡统一的户口登记管理体系，实现城市和农村居民的自由流动。取消身份标识的差异，让农村和城市居民享受同等的政策待遇，获得同等的就业机会、同等的社会保障、同等的接受教育机会等各项公共服务，实现城乡制度建设的一体化。在取消户籍制度方面，一些省份已经走在了浙江的前面，目前，已有河北、辽宁等13个省、自治区、直辖市相继出台了以取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分、统一城乡户口登记制度为主要内容的改革措施。今年1月，广州市领导表示，将在花都、番禺试行城乡统一的户口登记制度，实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的市内户口准入制。浙江省可以借鉴他们的改革经验，开始尝试性的改革试点。当然，取消二元的户籍制度只是城乡一体化的开始，还需要其他政策制度的一体化配合，才能逐渐消除城乡差异，实现城乡居民公共服务的均等化。

　　 

　　（二）多渠道保障公共服务供给资金，实现公共财政支出的均等化

　　 

　　公共服务的提供主要依靠财政的支持，基本公共服务均等化意味着公共财政支出的均等化。构建和谐社会，提高农村公共服务供给水平，实现城乡公共服务供给的均等化，必须进行财政体制改革，在财政支出上向农村倾斜，弥补多年来农村公共资金供给的不足。由于财政体制改革并不是一个省份依靠自身力量能够解决的，因此，浙江省需要在自己的财政实力范围内，进一步调整财政支出结构，把更多资金投向农村基本公共服务领域，保障每年投入农村资金的比重以及各项公共服务供给的财政比例，保证每年支农力度以及基本公共服务支出的自然增长，尤其是对贫困地区农村资金的支持保障。同时，建立转移支付、对口支援等多种有效转移机制，平衡城乡以及各地区的财政实力差距，通过多种渠道加大对边远、贫困地区的财政支持力度，满足农村公共服务供给资金的需求。

　　 

　　（三）建立政府和社会共同监管机制，实现公共服务供给主体多元化发展

　　 

　　相对于大范围、多层次的公共服务需求而言，政府的公共财政力量薄弱，不可能所有的公共服务都由政府来承担。因此，根据公共产品的不同性质：纯公共产品和准公共产品，可以由不同的供给主体通过不同的方式来提供给消费者。对于农村基本公共服务而言，农田水利电力等基础设施建设、农村义务教育、医疗卫生、社会保障等属于纯公共服务的范畴，需要政府部门直接提供；对于可以排他性收费的公共服务如用水、煤气、交通、科技推广、文艺体育等政府通过制度安排由市场或者非政府部门来供给。同时，建立政府机构和社会共同监管机制，对各部门公共服务的生产和供给过程进行有效监督，使公共服务的供给更有效率、更大范围满足农民的需求。

　　 

　　（四）加大基层民主建设，建立真正反映农民需求的决策机制

　　 

　　农民的民主意识和影响决策的意识相对较为薄弱，在农村建设以及各项涉及自身利益的决策事件中，较少主动参与，认为自己人微言轻，而只是在对领导决策结果不满时，私底下发发牢骚而已。因此，如何根据各地的实际情况，掌握农民的真正需求是有效提供基本公共服务的关键。一方面，要加大基层民主建设的宣传力度，提高农民的主人翁意识，积极参与到农村建设的、基本公共服务供给的决策中来，落实重大行政决策公开听取意见制度，逐步实行意见采纳情况反馈制度，推行决策听证制度；另一方面，领导干部通过实地调查、开会动员、投票决定、政务公开等多种形式，让农民了解情况，并让大多数农民说出心里话，反映出自身真正的利益需求。同时，在决策完成之后，要做好解释工作，否则，未被采纳意见的农民参与以后类似决策事件的积极性就会大大减弱。这样的自下而上的决策机制将会使农村的公共服务供给更有效率，把有限的财政经费用到实处，使资金的使用产生更显著的社会效益。

　　 

　　（五）加快建立布局合理、城乡共享的公用设施体系

　　 

　　当前，浙江推进农村公共服务均等化的重点要放在加快农村公共服务设施建设，不断提高农村基本公共服务供给能力，进一步缩小城乡之间、区域之间、群体之间的基本公共服务差距。一要充分运用好国家积极的财政政策和适度宽松的信贷政策，扩大对农业农村基础设施建设投资和扩大农村消费。加快城市基础设施向农村延伸，优化城乡道路交通、供电供水、环境治理等设施的合理配置，特别是要切实加强对尚未完成通村公路建设任务的欠发达县（市、区）的支持，加快推进村庄整治建设，并探索建立农村道路和村庄环境维护的长效机制。加大对农机购置的补贴，把工商企业贴息政策延伸到农业有关项目。积极推动家电下乡。二要大力推进城乡义务教育均衡发展，加快农村卫生、文化、体育发展，提高社会事业设施在农村的可及性，方便广大农村地区居民看病、娱乐以及健身，逐步缩小城乡教育、卫生、文化、体育等方面的服务差距。三要进一步完善统筹城乡建设规划。搞好中心镇中心村规划布局，在中心镇规划区建设一批新型农民居住小区，引导农村人口向中心镇和中心村集聚。加快新型城市化进程，把更多的农民尤其是失地农民纳入到城镇基本公共服务体系的范围，促进农民向市民转化，享受与城市居民大体相当的基本公共服务。四要加快农村社会保障体系建设。加快新型农村社会养老保险制度建设；完善新型农村合作医疗制度，进一步提高筹资标准和财政补助标准；继续推进职工社会保险向农民工覆盖，制定农民工养老保险省内无障碍转移办法；完善农村最低生活保障制度，确保应保尽保；加大对农村困难群众的教育、医疗、住房以及受灾群众救助力度。五要加强对农民的就业服务和劳动管理，加强信息、金融、技术等服务。把发展现代农业、家庭工业、来料加工、农家乐休闲旅游业、农村社区服务业作为推动农民创业就业的新领域，鼓励农民通过联合和合作的方式开展创业，大力培育农民创业人才和领军人物，探索项目化培训、网络远程培训等多样化培训，努力提升农民培训的实用性、针对性和时效性，全面提升农民创业就业的能力。

　　 

　　1.本课题中的农村范围是指农业普查中的新农村范围，不包括具有村民委员会职能的农场，简称村。

　　 

　　2.本课题中的乡镇是指乡与镇的汇总，不包括街道和具有乡镇行政管理职能的农场。

　　 

　　3.课题中涉及到的拥有某项基础设施或基本社会服务的乡镇（村）的比重，是指拥有某项基础设施或基本社会服务的乡镇（村）个数占有效填报该项基础设施或基本社会服务的乡镇个数的比重。

　　 

　　4.东部地区，包括北京市、天津市、河北省、上海市、江苏省、浙江省、福建省、山东省、广东省和海南省。